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香港區議會與社區發展考察報告--張峻豪

香港區議會與社區發展考察報告
張峻豪
東海大學政治學系助理教授

  在台北論壇基金會「政策創新獎勵研究」的經費補助下,申請人於2012年9月親赴香港進行基層政治考察,期間訪談多位地方議員及居民,獲得相當珍貴的一手資料,並藉此深入了解香港基層民主實況。由於台灣各界對香港地方政治發展較少關注,此行重點除了在拓展學術研究的視野,也透過「社區」這個平台,使台、港民主經驗與政策規劃內涵產生對話基礎,歷時一個月的考察研究,兼具學術與實務意義,收穫豐富。

  先由制度面理解區議會,其主要職權在於發揮諮詢功能,並就有關區內事務或全港民生議題進行討論和反映民意。根據香港「區議會條例」規定,區議會法定職權有兩大項,首先是「就以下項目向政府提供意見」:1、影響有關的地方行政區內的人的福利的事宜;2、有關的地方行政區內的公共設施及服務的提供和使用;3、政府為有關的地方行政區制訂的計劃是否足夠及施行的先後次序;4、為進行地區公共工程和舉辦社區活動而撥給有關的地方行政區的公帑的運用。其次,則為「在就有關目的獲得撥款的情況下,承擔」:1、區內的環境改善事務;2、區內的康樂及文化活動促進事務;3、區內的社區活動。

  不過,若從實際政治運作面觀察,由於區議會成員分為「直選議員」、「委任議員」與「當然議員」三類別,且除了委任議員外,直選議員以及香港新界獨有的當然議員(係由各民選村代表推選的「鄉事委員會」主席擔任之),在地方上皆具民意基礎;因此事實上,區議會定位經常透過代表性意義而超越制度框架限制,議員受到選民託付,實際上可能經常性、積極性地參與地方事務推動,而牽動著香港基層民主能量之展現,並發揮深化地方民主意識的功能。這與區議會在法律定位上單純作為諮詢組織有顯著不同。

  此次,針對香港18個區議會當中的「元朗區議會」以及「屯門區議會」所進行之考察研究,便是以區議會職權規定及實際運作的對照為基礎,藉以掌握香港基層政治的特色。具體而言,雖然處在受上級政府控制的定位,但民選區議員做為第一線面對基層民眾的角色、辦事處鄰近居民住宅、社區居民人數不多(少則數百票可產生一位議員)、選民對陳情事項的期待感,以及對陳情事項追蹤態度積極等原因,均可能導致區議員在協助民眾陳情或施壓政府的過程中,反而會存在著主動性。另外,在香港回歸中國大陸後,香港人民從對政治較為冷漠的態度,更因為逐漸產生對政府的不信任,造成民眾在許多議題訴求上,經常繞過上級政府組織,使得依靠議員協助便成為一個重要管道。相較於採取比例代表制,並以大選區產生的立法會議員,區議員對地方的理解以及和選民的關係自然較為直接,長期下來,區議員更有可能因此累積了與基層民眾互動的多元性;據了解,除了公共事務,生活中其它小事項,例如情緒問題、情感問題、家庭問題等,也都是社區工作的重要內容,甚至是主要內容;因此,區議員的諮詢功能,更在法律規定事項外成為「生活諮詢者」,而這樣的情感連結,亦形成區議員和地方民眾的關係,重點往往不是「能否」解決問題,而在於是否確實「理解」居民感受和需求,並為其尋求出口,藉此創造與選民之間的信任感,以及連任之可能,這是香港基層民主運作的特色之一。

  所以,在沒有實質立法與預算權的情況下,為了盡力回應民眾需求,或者說是要表現選區服務的積極性,區議員往往需要大量的「策略」以達成目標。經由訪談,部分區議員表示,透過非正式運作方式處理陳情案,遠比經由區議會達成目標來得更為有效,例如,直接將個案傳真至市政府、累積大量個案資料給政府官員壓力,或者建構網路社群進行施壓等,都會是有效的方法。據了解,有區議員一年下來累積了2000多份的服務資料,其中將近9成都能完成,而大多數即為非經區議會提出建議的正式機制。這樣的發現,和單由文獻理解區議會因法律定位而造成功能不彰有很大差異。

  更甚者,有區議員也表示,其所處理之事項甚至包涵非自己代表選區的其它事務,只要一位議員願意認真辦理居民陳情,其他選區的民眾也會前來請託,而有著選民對議員連結度越高,議員就難有「提案完成、責任即了」的可能。由於擔心在議會的建議提案或許因為黨派、預算等問題遭到否決和排擠,區議員會將選民的想法交由市政府相關單位,再由市政府交由議會接受,或者直接找私部門商談,這些都是有效的作法。另外,因為香港的地方政府中,特區政府設有代表在地方行政區服務(地區管理委員會),如民政、地政、警務、教育等,若區議員與這些政府代表保持良好關係,不但政府代表可獲知地方基層人民之想法,區議員也能因為這些代表在結合了議員需求之後向議會提案,而能藉此彰顯自身服務成效,這亦是部分議員重要的行動策略。此和過去所瞭解因議會效能不彰、政府積極主導,導致區議員因此不受信任的論述有所不同。

  從這樣的運作方式來看,雖然區議員存在著「各自努力」的行事作風,但令人更感興趣的是,區議會的集會,以及下設六個委員會的定期會議召開,其實質功能與重要性究竟為何?事實上,經由從旁觀察會議進行,確實也發現,許多議員在開會過程中,並未表現高度積極以及互動頻繁之現象。這個情形,與區議會法律定位並無實權自然有關,且理論上來說,區議員來自各社區,在需求不同、事務性質不同的情況下,聚會的實質意義究竟能發揮到多大,也不無疑問;再者,來自不同地區、不同黨派,以及不同身份的議員間,在面臨資源分配而可能產生衝突的情形下,區議會的召開會否反而加強彼此的對立,又更是另一項問題。不過,如同本研究前述強調的考察心得,區議員在實際作為上的策略性,或者面對上級政府在施政主導的影響,使議會在不具實權又要發揮力量的基礎上,這些黨派問題、地區之爭,反會被「必須團結」的氛圍所取代,而越過黨派、利益,進而互相支持彼此提案,就成為重要的前提條件。為了完成選民或地區的所需,若區議會或區議員的意見與政府主張有著顯著差異,經常會遭受反對而難以執行;因此,區議員經由集會,除了表述各自所屬地區的問題及建設需求給政府外,也藉此過程形成集體壓力,放大社區的力量。

  也因如此,為了向政府爭取更多建設經費以回應地區需要,議員間互動的團結性便直接展現在資源爭取與調配過程中,形成了議會內部運作之特色。經由實地觀察,發現在預算或公共工程的執行上,區議會主席站在領導高度,往往成為其中重要角色,在議員透過正式倡議、登記而形成排序方式外,不同重要性而可能產生的施作次序爭執,經常是在議會主席主導下順利完成。而議會主席若能決定協調規則,例如按地區規模、人口重要性、價錢等因素更合理地協調不同意見,又將持續加強自身領導力。因此,在資源分配必須團結,以及順應主席協調結果完成地區建設之情形下,主席所屬政黨或者議會多數勢力將更發揮其影響,並掌握多數資源。就元朗區議會來說,區議會主席所屬的「民主建港協進聯盟」(簡稱民建聯),不但是親中共、且資源較多的政黨,也因為聯合了獨立區議員成為議會主要勢力,更型塑民建聯在地方政治發展的實力。特別是,元朗區議會主席目前也順利當選新一屆的立法會議員,在未來能同時兼顧中央與地方議員的身份下,從立法會推動法案制訂、嘉惠地方,或者由下而上促進區議會福利,更將加強基層組織的能量,並鞏固民建聯在議會中的資源分配力。另外,透過此,我們更可理解,藉著區議會的地方政治運作過程與資源掌握,民建聯在香港的政治發展長期能居於重要執政地位,這也是重要原因之一。

  故爾,經由區議會與社區的考察,我們可以繼續將研究層面擴大,從中國大陸在香港基層影響力理解香港回歸後之政治情勢。事實上,在區議會運作中,由於團結的黨派力量展現於高度資源分配權,而多數區議會在親共的民建聯主導下,中央自然能藉此由上而下地深入基層。隨著香港對中國大陸各項事務依賴程度日益增高,這樣的情況雖逐漸產生香港民眾、大陸民眾或者大陸新移民之間的矛盾,但如同所訪談的泛民主派議員表示:中共挹注資源在基層政治,加強了新移民基於生活條件的維持而對民建聯支持,另外,至大陸工作的香港人也多數會因為擔心經濟情況改變而投票給民建聯,這使得支持泛民主派各政黨的選民反而在認知到透過選票難以改變中共主導的政治發展下,較不易團結或凝聚,造成立法會選舉中泛民主派難以整合、票源分散,進而無法獲得理想席次的原因之一。

  當然,泛民主派各政黨在理念或路線上的不同,也是其未能展現團結力量的原因。面對中共影響,或者新移民可能排擠香港居民福利等問題,部分民主派人士便認為,相較於投票或參與政治,採取激進手段,或直接走上街頭,將是更可行的管道。事實上,過去香港人民對重要公共議題的尋求救濟或發聲,經常可見其高度自主性,例如爭取回歸後的政治改革、行政首長選舉方式改革、或近期發生的「國民教育」方案調整等,逐步型塑了香港反對勢力之特色。透過實地觀察近期反國民教育運動可發現,民眾、特定團體或學生,其實是相當主動地參與活動,而藉由對參與者的訪談,更發現反對意見和是否去投票並不必然相關,這如同對基層民主運作之理解,民間對政治參與的冷漠,同樣無法和不關心公共議題或中共的深入影響劃上等號,這些反動,事實上來自於對政府的不信任、政治的無力感、社會環境的不安定性,乃至於情緒上須找到出口有關。而從這個角度來說,若香港的地方政治發展在中共掌控的情況下,地方民眾的聲音繼續繞過正式政治制度,甚爾直接在街頭或不同場域展現出來,則議會中的泛民主派議員,特別是具有實權的立法會議員,若能從地方創造民主力量,在正式機制下培養從政人才,將街頭路線與議會路線緊密結合,將會是未來香港民主發展之關鍵。

  除了民主現況,香港的地方政治運作其實有著與台灣相互對照的可能性。事實上,香港區議員的定位和台灣村(里)長十分類似,在同為民選並承辦上級交辦事項的定位下,村里長也有完成選民付託的壓力甚至無力感。不過,最大不同是,村里長在自己所屬行政區劃範圍外,大多不會牽涉其它村里之事務;而除了村里長聯誼會等人民團體聚會外,村里長也沒有正式的會議組織,雖然,在不同地區地方事務內容不盡相同的情形下,諮詢性組織的聯合集會是否有其必要仍值得討論,但以香港區議會運作實況來看,議員結合的力量、民選壓力的產生、基層民眾尋找情緒抒解之過程、不同社區聯合給予政府的壓力,甚至同時擔任立法會議員的高度影響等原因,在在都回過頭加強僅作為諮詢組織的內涵,這是政治層面的效果,是否可行,值得我們思考。另外,台灣政府在基層推動社區總體營造已十餘年,此和香港的社區發展時間也非常相近,不過,在當前社區總體營造常被論者認為僅強調營造之「成果」,而沒有創造基層民主發展之「過程」下,政府是否要繼續以行政命令或計畫來指導社區發展,或者應有效賦權社區,都將影響者地方認同、鄰里情感,以及人民對公共事務的熱情。就此,香港社區發展的相關經驗或問題將存在與台灣比較之可能。

  總結言之,對於區議會的存在,不應僅由法律層面進行理解,區議員雖不具實權,但政治實務面的各個面向,交織成香港基層民主之特色。在社區權力和公權力的競合關係中,社區發展常是由許多細微層面出發,而區議會的存在,伴隨民眾情感走向,以及香港人民對政府之態度,使得基層人民如何參與、為何參與,不但成為社區發展的重要課題,也是香港未來民主發展的重要關鍵。

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