臺灣在越南、菲律賓兩國南海政策中角色與影響之研析

臺灣在越南、菲律賓兩國南海政策中角色與影響之研析
考察報告

黃瓊玉
國立中山大學中國與亞太區域研究所博士候選人

　　　壹、前言
　　中華民國（以下簡稱臺灣）目前在南沙群島海域實際控制的島嶼是太平島，是南沙群島中最大的島礁，島礁上擁有淡水，可供長期駐軍使用，因此極具戰略意義。2002年11月，中國大陸與東協排除臺灣而達成《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC)，臺灣在南海聲索國的地位受到嚴重威脅。依據2012年行政院外交及國防委員會報告，秉持馬英九總統的指示，我國處理南海爭端的指導原則是「主權在我、擱置爭議、和平、互惠、共同開發、同時不與中國大陸共同處理南海問題」，但是，我國政府的南海主權在區域各聲索國競逐之下，逐漸喪失政策動能，也相對失去影響力。更嚴重的是，臺灣南海政策的主張也未受到其他聲索國應有的重視，各聲索國幾乎皆奉行「一中政策」，不與臺灣進行實質的外交談判，臺灣長期在艱困外交處境下，需要增強在南海爭議的影響力，並捍衛國家合理權利。

　　目前，南海周邊聲索國以中國大陸、越南與菲律賓的作為最引人注目，受限於研究時間與經費，本研析報告主要聚焦於越南與菲律賓南海政策的發展，研究臺灣在越南、菲律賓兩國南海政策中的角色與影響，因此，需要透過在越南與菲律賓進行田野調查，實地與越南、菲律賓專家學者進行互動，藉由訪談題綱進行深度的訪談，才能夠確實掌握越南與菲律賓對臺灣在南海爭端中之角色與影響的看法，獲得對臺灣南海政策有意義的研究結果。本研析報告獲得台北論壇基金會「政策創新研究獎勵」經費補助，於2013年1月1日至1月28日親赴越南河內與菲律賓馬尼拉進行一個月移地研究，拜訪越南社會科學院(Vietnam Academy of Social Science)、越南外交學院(Diplomatic Academy of Vietnam)與菲律賓大學(University of the Philippines) ，並與兩國政府智庫、研究單位以及學術單位之學者專家進行訪談(註1)，有效蒐集到豐富的第一手資料，更準確地認識的南海爭端中的事實真相，及時預測越南、菲律賓來動向，以回應臺灣現行之南海政策，一方面促進臺灣與越南、菲律賓學術互動交流，更重要的是，根據田野調查結果，提出對臺灣南海問題具有政策意涵之可行建議。

　　　貳、越南與菲律賓南海政策的發展方向

　　一、越南與菲律賓南海政策的主要內涵
　　越南學者專家表示，該國2013年1月實施的《越南海洋法》(The Law of the Sea of Viet Nam)是在《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)的架構下，提出越南對南海海洋權利主張的法律，據此，越南主張對200海里的專屬經濟區以及延伸大陸礁層擁有主權和管轄權，越南未來可能提交西沙群島、南沙群島延伸大陸礁層劃界報告；另外，由於西沙和南沙群島內的地質型態不同，而有島嶼與岩礁之區別，越南對其主權之主張有所不同。

　　菲律賓主張遵循《聯合國海洋法公約》有200海里專屬經濟區，認為黃岩島(Scarborough Shoal)在菲律賓專屬經濟區內，是菲律賓領土的一部分，但是，黃岩島目前由中國大陸控制，菲律賓漁船無法靠近，2013年1月23日，菲律賓將南海爭議提交國際仲裁，是菲律賓最新的南海政策，一方面，菲國可以避免與中國大陸發生直接武裝衝突，同時可以在國際法的架構下，以國際輿論影響中國大陸的聲譽；另一方面，菲律賓政府藉著國際仲裁向國內民眾展現其對南海主權重視的程度。

　　二、越南與菲律賓未來行動方向
　（一）越南與菲律賓積極推動東協達成《南海行為準則》
　　越南與菲律賓學者專家都認為南海問題需要透過東協(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)與中國大陸簽訂《南海行為準則》(Regional Code of Conduct in the South China Sea, COC )，經由多邊架構協商才能解決南海問題，各東協會員國需要加強團結，以強化東協力量，作為一個共同發聲機制。

　（二）越南與菲律賓持續與中國大陸建立互信並強化雙邊關係
　　越南學者專家表示，越南將繼續與中國大陸建立信心措施，持續兩國經濟關係、增加政府對政府溝通管道，開始低層次合作，同時加強高層交流、學者交流與人民交流，更希望今年（2013年）中國大陸高層訪問越南後，可強化雙方在南海爭議的溝通管道。菲律賓學者專家將於今年（2013年）4月，拜訪中國大陸相關政府單位與智庫，討論南海議題，嘗試將此議題遞上雙方的談判桌，避免中國大陸與菲律賓官方在南海議題所使用強硬的言辭影響雙邊關係。

　（三）越南主張持續以外交手段嚴正抗議影響越南權益的聲索國
　　越南政府主張不擴大南海爭議，其他國家應該也秉持同一主張。但是，如果其他聲索國嚴重影響越南權益，舉例而言：剪斷越南專屬經濟區的電纜或是其他國家在越南專屬經濟區探勘石油、天然氣、建立新的設施，越南政府一定持續以外交手段提出嚴正抗議。

　（四）菲律賓將成立西菲律賓海研究中心
　　菲律賓目前有許多學者進行關於海洋科學，群島海洋、戰略安全的研究，但是，菲律賓還沒有一個專司南海研究的機構，菲律賓政府將在外交部或是菲律賓大學法學院成立西菲律賓海研究中心（南海研究中心），主要任務在於成功爭取菲律賓西邊大陸礁層。

　　　參、越南與菲律賓對臺灣在南海爭端中之角色與影響的看法
　　在此次移地研究期間，主要針對臺灣在越南、菲律賓兩國南海政策中角色與影響與兩國政府智庫、研究單位以及學術單位之學者專家進行深入訪談，以下綜整越南與菲律賓對臺灣在南海爭端中之角色與影響的看法。

　　一、臺灣作為維持和平現狀者不應該與中國大陸合作處理南海議題
　　越南與菲律賓學者專家認為，南海問題是戰略問題，與和平穩定有關，每個國家都有維持區域和平穩定的責任，因此，臺灣在南海議題上不應該與中國大陸進行軍事合作，如果臺灣選擇與中國大陸合作，會使臺灣被這個區域的國家所孤立，臺灣作為聲索國之一，應該避免採取軍事行為惡化南海形勢，軍事性作為會引發這個區域國家對臺灣的不信任，臺灣應該扮演維持和平現狀者的角色，使南海議題朝正向發展。

　　二、臺灣的作為使中國大陸在南海的行動更加強硬，臺灣應扮演制約中國大陸獨斷行為的角色
　　越南與菲律賓學者專家表示：臺灣的U型線提供中國大陸九段線的歷史基礎；臺灣不反對中國大陸在南海增加軍事部署；臺灣亦提升在太平島的軍事力量，反映出兩岸在南海議題有漸漸深化合作的現象，亦使得中國大陸在南海採取更強硬的手段，增加軍事部署，引發區域緊張，為了避免南海爭議持續往負面發展，臺灣應該一方面緩和中國大陸在南海的作為，另一方面扮演制約中國大陸在南海議題上獨斷行為的角色。

　　三、臺灣作為爭端解決者要遵守國際法，同時引導中國大陸確實遵守《聯合國海洋法公約》
　　越南與菲律賓學者專家指出，臺灣是民主國家更應該遵守國際法，在《聯合國海洋法公約》的架構下思考與其他國家的關係，由於臺灣對南海主權聲索討論比中國大陸有更大的空間，臺灣應該將其對南海爭議的看法傳達給中國大陸，並同時引導中國大陸確實遵守《聯合國海洋法公約》，這是臺灣對此區域最大貢獻，也是臺灣最重要的角色，如果臺灣沒有作為，讓中國大陸的行為日益獨斷，也會影響臺灣未來的安全。

　　四、臺灣在南海爭端中的立場模糊、低調，致使臺灣在南海爭端中幾乎沒有角色
　　越南與菲律賓學者專家認為臺灣在南海爭端中一直是保持立場模糊且低調的角色，對此議題一直沒有強力的表態，因此，臺灣對南海議題的影響力非常小，況且，基於「一個中國」政策，臺灣無法與東協進行官方討論，東協可以跳過臺灣直接與中國對話，臺灣在南海爭端中的官方角色幾乎沒有。

　　　肆、政策建議
　　一、加強臺灣對南海聲索的宣傳，增加臺灣自主角色的能見度
　　根據訪談的結果顯示，越、菲兩國專家學者認為大多數國家只聽到來自中國大陸的聲音，因此，臺灣對於南海議題應該增加發聲力道與管道。就發聲力道而言，臺灣要經由官方以英文或其他語言，持續公開發表對南海議題的看法、公開表達我國對解決南海爭議的政策選項，包括對南海共同開發的看法、對於重疊爭議區的看法、對石油探勘開採的立場、對環境保護的看法，以增加我國的能見度。就發聲管道而言，除了透過我國外交部駐外系統讓越、菲兩國更了解臺灣的主張與立場外，我國政府亦可思考派出南海政策宣達團直接到各聲索國進行宣傳，讓各國知道我國南海聲索的自主性。同時，我國也需要出席每一場關於南海議題的國際會議，彰顯臺灣對南海爭議的重視與持續關注。

　　二、彰顯我國南海聲索的正當性
　　我國應該積極彙整歷史證據，積極強化U形線的法律論述，對於與《聯合國海洋法公約》矛盾部分進行探討，向各聲索國展現我國對南海主張的合法性，使我國的南海聲索更加具有正當性。

　　三、我國要基於國家利益處理南海問題
　　我國南海議題無可避免的是要面臨兩岸政治現實的博弈，而兩岸就南海議題合作的深度與廣度，又是其他國家關注的議題。我國應該要基於國家利益進行兩岸未來在南海合作的議題：首先，兩岸可以進行能源探勘與開採，這是對臺灣非常有利的合作項目，一方面可以回應臺灣國內能源需求，另一方面，能源是經濟議題，如果兩岸進行能源共同合作，不會涉及兩岸政治議題。同時，臺灣也要盡快規劃與其他國家石油公司進行能源探勘與開採的合作方案，以回應臺灣國內日益緊張的能源壓力。至於，兩岸如果在南海進行軍事合作、共同巡邏，則涉及我國的國家利益，也容易引發其他國家的疑慮，需要謹慎評估。

　　四、成立南海研究中心，積極整合南海研究，爭取我國在南海的最大利益
　　臺灣目前有許多學者進行關於海洋科學、海洋法律、戰略安全的研究，但是，臺灣還沒有一個專屬南海研究的機構。臺灣的南海研究中心設置進度落後中國大陸、越南與菲律賓，臺灣可以在相關智庫設立研究中心，或是另外成立一處專門研究機構，積極研究與南海相關的各議題，以爭取臺灣在南海的最大利益。

　　五、成立太平島海洋國家公園，展現我國對南海的重視度
　　我國應該積極落實在太平島成立海洋國家公園的計畫，將南海會議中相關島礁性質、生態、環境、颱風、地震、潮汐、能源的討論落實在實際作為，由我國主導直接進行考察研究，並且公開化、透明化相關資訊，讓其他不論是南海聲索國或是非聲索國，都可以了解我國對南海的高度重視。

　　六、提升臺越、臺菲雙邊關係，強化東協對我國南海政策的了解

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