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立法院綜觀

蘇起
103.06.23
美國布魯金斯研究院





I. 立法院簡介
1.立法院佔地約2,500平方公尺,為日據時期台北第二高等女學校舊址。舊時期的大會堂及教室改建為今日的議場、辦公室及會議室。另加建立委辦公大樓(中興大樓)及委員會大樓(群賢樓)。
遷移立法院院區的提議從未被採納。現在立院建築物幾無縱深,極易從四周街道直接進入。


(立法院正門,1949前)


(現在)


(議場)


(委員會會議室之一)


(委員會大樓)


(立法委員辦公大樓)

2. 立法院每年集會兩次。每次會期為四個月(二月中至六月中;九月中至一月中)。

3. 立委人數每屆不同,從2008年起為113位,2008年以前為225位(或略少)。每位立委聘用8-14名助理,全由立法院支薪。

4. 立法院預算中心依法有59位職員;法制局及立院圖書館也各有59位職員。

5. 民眾對立法院的認可度

百分比 %

資料來源: 2001-2010 : Larry Diamond “The Maturing of a (Skeptical ) Democratic Culture in Taiwan,” Brookings, May 2012.
2013 : 台灣指標民調 (http://www.tisr.com.tw/)

II. 立法委員
1. 歷年各政黨在立院席次分佈

資料來源: 中央選舉委員會。
附註 :括弧數字為百分比。

2. 2008年以前,立委由「複數選區單記非讓渡投票制」選出,亦即候選人必須通過與同黨同志及他黨候選人激烈的競爭而產生;自2008年以來,「單一選區兩票制」使每一選區只選出一位立委。然而,現今立法委員面臨來自地方首長更大的威脅,故選舉的競爭依然激烈。

3. 能夠順利連任三屆或三屆以上的立委比例相當少。目前,113位立委中,只有一位(王金平院長)連任12屆;一位(洪秀柱副院長)連任八屆;另外五位連任七屆;其他則是六屆或少於六屆

連任三屆(或三屆以上)的立委比例

資料來源: 中央選舉委員會。(http://web.cec.gov.tw/bin/home.php).

4. 因此,很多立委寧可把時間花在選區,而非立法院。高鐵的便利與交通費的全額補助使得有些立委甚至每日往返立院及選區。選民服務和媒體曝光較是優先考量,而非勤於立法工作。

5. 八個常設委員會 ( 2008以前為12個)
• 內政委員會
• 外交及國防委員會
• 經濟委員會
• 財政委員會
• 教育及文化委員會
• 交通委員會
• 司法及法制委員會
• 社會福利及衛生環境委員會

III. 立法程序


IV. 常設委員會
1. 八個常設委員會中,每一個委員會皆有兩位召集委員(2008年以前為三位) — 通常是一位國民黨籍,一位民進黨籍,隔週輪流主持會議。

2. 無資深制度。新科委員也可擔任主席。本人在2005-2008立委任內的6個會期中,亦主持了2個會期。因此,沒有一個政黨能夠主導議程。

3. 目前每一委員會通常有14位立委,三分之一(即5位委員)即達開會的法定人數。其中三位委員(含召集委員)在場就可決定任何議案。

4. 委員會通常在每週一、週三及週四開會。會議全程皆對媒體開放,因此委員傾向迎合媒體而非就法案事項進行辯論。


(質詢部會首長)


(質詢部會首長)

5. 每位委員僅可加入一個委員會並投票,但他(她)可以每年選擇加入不同的委員會。2008年前,每一會期就可跳換。而大部分的委員也經常更換。因此,專業的累積不易。

6. 每一位委員可以列席其他委員會,就討論中的議題發言及質詢行政官員(通常是部長)。打游擊戰的立委人數遠超過該委員會成員數, 通常會追著當日新聞標題並傾向用枝微末節的事項來拷問部會首長。

7. 每位部會首長在每一會期中,必須向其相對應的委員會提出至少一次報告。在會期中的任何一個工作日,委員會召集委員亦可要求一位或多位部會首長出席接受質詢。「炙手可熱」的部會首長,很可能每年耗費20天在立法院的相關委員會。委員會通常不接受副部長及副部長以下層級官員。為了應付千奇百怪的質詢,部會首長通常率領一大群隨行官員赴立法院。

V. 黨團協商
1.黨團協商 (俗稱「朝野協商」)制度始見於1997年二月,並於1999年一月入法,歷經2002年一月及2008年四月的修訂。它可以決定實質及程序的議題。

2. 黨團數每屆不同


3. 在2008以前,五位立委即可組成一個黨團。自2008立委減半後,門檻再降低至三位。

4. 參與協商者包含各政黨兩位代表(通常為黨鞭)以及提出法案的委員會說明人。通常由院長、副院長或支持該法案的政黨來主持協商。根據一份研究顯示,由院長主持的法案通過的機率為95%。

5. 任何法案必須要每位參與者簽字才能通過。因此各政黨及參與者皆可否決任何法案。各政黨不論立院席次多寡,在協商時都有相同實力。例如2008-12年,國民黨(81席),民進黨(27席)及無黨聯盟(4席)在協商時享有的權力皆平等。而2012年至今,國民黨(64席),民進黨(40席)及台聯(3席)也平起平坐。此實為民主價值的嚴重扭曲。

6. 一旦通過黨團協商,法案即逕付二三讀,跳過委員會審查並成為法律,除非有8位或8位以上的立委提出質疑。此時,則需透過投票來推翻協商結論。到目前為止,尚未有此情形發生。黨團協商可任意改變委員會審查的部分或全部結論。

7. 不同於委員會,只要協商主席召集會議,黨團協商可在會期中任何一天舉行。

8. 「利益衝突」規則並不適用於此。

9.直到2008年改革前,黨團協商完全是不透明的,僅最後結論以及簽字有白紙黑字紀錄。統計上有超過一半的法案,最終版本與委員會審議版本不同。對此黨團協商沒有任何的解釋與交代。2008年改革要求黨團協商全程錄音及錄影,並需附上前後不同版本的解釋。不幸的,根據訪談結果,新的規範仍形同具文。毫無疑問的,黨團協商是台灣民主最黑暗的角落。

10. 由於黨團協商制度,立委可以省卻研究以及辯論法案的麻煩。大部分的法案在黨團協商時通過,有時甚至連許多委員都不知情。當我在2005-2008立委任期時,每個會期只在院會投票一天,也就是會期的最後一天。僅那一天就通過10至30個法案。幾乎沒任何例外,每個會期的最後一天通常會挑燈夜戰。剛結束的這個春季會期中,30多個法案集中在5月20日;另外30多個的法案則是在5月30日通過。因此,黨團協商讓立委保有充分餘裕以投入非立法工作。立委似乎也鮮有改革黨團協商的誘因。

VI. 立法院法案通過數目1

資料來源: 立法院國會圖書館 (http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics#)
附註:
1 此處所指法案不包含預算案、條約案、提名案等其他議案。
2 自2008年起,每屆任期由3年延長至4年。
3 目前只召開五個會期。

VII. 總質詢及其他
1. 擁有悠久歷史的總質詢,要求行政院長及所有30位以上的部會首長,每週兩個工作天(週二及週五)出席院會接受113位立委的質詢。他(她)可點名任何一位或多位部會首長站在行政院長身邊,而其他部長則靜坐候傳。這慣例耗費行政院長及部會首長,每年20至40個工作天,
視立委人數(113 或 225)及每人發言時間(30至40分鐘)而定。


(行政院長站立整天接受質詢)


(一位立委vs全體閣員)

2. 立法院的另一特殊現象出現於2000年之後,稱為「國是論壇」。每週五上午9點至10點,立委們排隊針對任何國是發表3分鐘演說。主題多是媒體關注及/或政黨鬥爭的議題。

3. 紀律委員會空有其名。即使曾開會,也鮮少通過針對委員不當行為或利益衝突的懲戒案。

4. 立院警衛也是徒有其名。「立法院組織法」及「立法院警衛勤務規則」都賦予立法院長動用警察權維持立院秩序的權力。然而,儘管立委們不斷呼籲,院長卻未曾採取任何行動。這使得少數立委得以肢體阻撓立法程序,並剝奪立院多數委員的權力。甚至外力也伺機介入干擾議事,就如同最近的學生抗議事件。

VIII. 當前議題
1. 在2008年之後簽署的21項兩岸協議當中,19項皆不需修正現行法條或研立新法。依據兩岸人民關係條例第五條,它們在簽署後經行政院核定並送立法院「備查」後即可生效。另兩項協議(「海峽兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)及「海峽兩岸智慧財產權保護合作協議」(IPR))在提交立院「審議」後才通過。

2. 服貿協議及互設辦事處則須修正現行法條。目前正等待立法院審議。

3. 兩岸協議監督條例須立新法,政黨立場嚴重分歧。例如,某非官方版本要求重新「議決」所有已簽訂的21項協議。

4. 自由經濟示範區也須立新法,也正待立院審查。政黨再次意見相左。

IX. 結論
1. 立法委員多忙於非立法事務。
2. 常設委員會功能流於空洞化。
3. 黨團協商既不民主亦不透明,卻具有決定性影響。
4. 多數黨被閹割
5. 立法院長與黨鞭為實際的立法者。
6. 王院長是目前最有影響力的人,一篇最近的社論標題
將之比為「沈默的真實國王」。
7. 馬王鬥爭是目前立院僵局的根源,因其不僅破壞了行
政院與立法院的關係,癱瘓了國民黨及其立院黨團,
也使民進黨敢於採取更強硬的立場,且讓外力(例如
學生)有干預的空間。


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