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台灣民主的反思(完整版)

蘇起 101.09.06

  一九九七年亞洲爆發金融危機前,韓國原來人均國民所得僅及我國三分之二;經過重創,慘然下跌至二分之一。記得當時的李總統在府內的應變會議上說,他估計韓國要花六年時間才能恢復到金融危機前的水準。當時滿座政要既驚訝又佩服他的遠見。七年後(2004)韓國的人均國民所得不只恢復當年水準,而且趕上臺灣。現在更遙遙領先五千美元。

 這其中固然有韓國如何力爭上游、值得欽佩的因素,但更重要的是我們要虛心檢討自己為什麼落後。

  筆者以為,責任不集中在哪個人(如總統)、哪個機關、或哪個政黨。問題在臺灣這二十幾年一直引以為傲的民主化實際上只完成了一半,也就是「自由化」;還沒有完成另一半,「制度化」。因為沒有「制度化」,所以台灣的頭腦被「自由化」冲得發燒的同時,軀殼仍然陷在半民主半戒嚴、半法治半人治的制度中舉步維艱。

  由於中華民族有幾千年的專制傳統,政府遷台後又有幾十年的威權背景,所以台灣民主化工程才一啟動,自由化的浪潮就沛然莫之能禦。時至今日,個人的自由度與今天世界任何國家相比,只有過之,而無不及。但過度專注私領域的自由,讓我們忽略民主化其實還包括在公領域建立一整套適合內部民主化及外部全球化的新制度。坦白的說,今天我們的制度很像一輛拼裝車,民主與戒嚴法規雜陳,法治與人治習慣並存,另外添加台灣獨有的設計。這樣一個混亂的公領域一方面讓私領域的自由幾乎毫無節制的侵入公領域,一方面也給那些善於遊走灰色地帶的人士一個非常方便的操弄及舞弊空間。結果國家競爭力持續衰退,而弊案也層出不窮。

  美國學者Larry Diamond在今年五月發表的「台灣民主發展」研究恰好反映了目前台灣民眾的矛盾心情。受訪者64 %肯定台灣的民主,高於1990年的54%,及1996年(第一次總統直選)的60%。但他們絕大多數否定現在的公權力機關。譬如,對立法院的信任度自2001至2010年一直只有15%,政黨自16%跌成14%,報紙自33%暴跌成22%。這些數字比起當年的陳前總統及現在的馬總統,都好看不到哪裡去。稍好的法院也自40%跌成29%。對公務機關信任度最高,但也從52%跌成48%。

  公權力的問題在哪裡?本文將依序討論立法院、事務官、政務官、媒體、政黨、及總統的角色。

  立法院的權力理論上與行政部門相去不遠,但得到的公共關注卻遠遠不及。說的重一點,我們的立法院是現代民主國家中最不像正常國會的國會之一,因為它混合了戒嚴時期及民主化初期的設計,不能因應當前臺灣內外大環境的需要。甚至也不能反映國內民眾的需求。近十年的政黨惡鬥更弱化了立法院的立法角色,讓它變成政黨角力的主要舞台。

  根據筆者在立院三年及平時的觀察,立法院的問題罄竹難書。在此僅討論與公共政策較相關者。第一,它是全國最沒有效率的機關之一。陳前總統八年任內平均一年通過190 個法案。馬總統任內稍好,也只有210個。但南韓國會平均一年590個。立法院的立法怠惰意味著許多不合時宜、封閉保守的法條繼續綑綁住政府與人民。

  第二,大多數通過的法案是個別立委的提案,不是行政部門的提案。個別立委的提案多為單條或少數條文,鮮見完整版本的提案。至於行政部門的提案,即使是行政院優先法案,在絕大多數會期的通過比例,都不到一半。這表示,一、全國擁有最多資訊、最能關照全局、最該替人民做前瞻布署的行政部門也未盡全力提出破舊立新的完整法案,或修正條文,寧願自己與全民一起被舊法條綁住。二、執政黨黨團無力把重大法案推出立院叢林。三、立法院怠惰。

  立法院的績效不彰固然部分因為它的立法資源(人事、經費、場所等)原本不足。但更重要的似乎是,它有一個全世界獨一無二的制度,「朝野協商」(正式法律用語為「黨團協商」)。別的國會即使進行朝野協商,也只會針對程序問題(如開議、休會、延會等),不會針對實質法案。但我國自1999年入法起,參與「朝野協商」的立法院院長及政黨代表就一直掌握大部分法案的生殺大權,其中任何一人都有法案的實質否決權。許多法案,尤其是個別立委的提案,常常沒有經過全體立委投票,甚至在他們不盡知情的情況下,在所謂「朝野協商」的密室中通過。最最特別的是,每個政黨,不論立委人數多寡,一律平等參與,都只有兩名代表。亦即,在立院113位立委中人數高達81(上屆)或64(本屆)位立委的國民黨,在密室中與總數只有三位委員的少數黨同等份量。這個扭曲多數決原則的「臺灣特色」不但讓我們引以為傲的民主選舉失掉意義,還徹底閹割了多數黨的權力,而且提供多少不為人知的暗盤交易空間。有的法案可能因此沈睡好多年,有的卻幾十天就揚長過關。人數只有三位的黨團本只可能參與八個常設委員會之中的三個,但他們照樣可以決定其他五個委員會法案的生死。此外,因為黨團成立門檻低到只有三位立委,所以透過「母雞帶小雞」的期待,政黨協商制還可能牽動總統選舉,如今年大選。耐人尋味的是,佔相對少數的民進黨在去年十一月底通過「國會改造」決議,要求廢除朝野協商;反而被閹割若干年的國民黨不動如山,似乎甘之如飴,寧可繼續背負多數黨立法不力的罪名。

  第四,「朝野協商」制的重大後遺症之一就是專業的常設委員會被架空,因為朝野協商可以將委員會審查中或根本未交付委員會審查的法案逕付二、三讀。立委在委員會上臉紅耳赤的辯論,但真正的拍板常常是在煙霧瀰漫的朝野協商密室中做成。這讓許多有意積極立法的委員十分挫折。在正常民主國家,個別的法案主要都在常設委員會討論,其本身就是朝野協商,也是廣泛收集民意的基地。而這些委員會及委員本人也都依法擁有相當大的人事及經費資源,協助收集民意及立法。但在民主化後的臺灣,不僅立委及委員會的立法資源貧乏,而且如某立委先進私下說的,「只有進入那個房間的,才算立法委員。否則只是委員」。這些沒有資源,不能實質立法,甚至不能投票的委員,當然只有把精力用來政治鬥爭或揭弊,藉製造聳動的新聞議題,來延續政治生命。這是惡性循環,因為它惡化立法院的社會形象,讓民眾更不願同意增加立院資源。

  第五,就是由來已久的立院肢體抗爭。這在民主化初期已是國際笑話,但國人因為同情「自由化」所以多半忍受。想不到經過五次總統直選、政黨輪替再輪替後,同樣戲碼繼續上演。肢體抗爭不僅傷害立院尊嚴及政黨形象,而且嚴重妨礙民主制度的運行。

 立法院的這些問題讓民眾對它的信任度持續低迷。未來台灣民主的深化必須包括立法院的正常化改革,讓它回歸正常國會應有的立法本職,為國家與民眾興利,而不是從事政黨鬥爭或揭弊。

 我國公務機關就像任何國家一樣,是社會穩定的重大力量,也因此一直贏得相當的尊敬。民主化後臺灣公務機關在公權力中得到的肯定也最高。但它的問題是,它仍然以管理為主要使命,而忽略要與時推進,不斷創新,讓國家因應民主化及全球化的快速變化。我們的公務員雖然人才濟濟,但平時案牘勞形,本就不易創新。而公務機關的管理取向又讓它特別不重視研發。大多數機關根本沒有自己的研發部門,也沒有外建的智庫,有研究部門的多半聊備一格,常常透過所謂的委託研究來吸取外界觀點。據了解,某部會首長最近詢問在座部屬,「誰曾經把任何委託研究報告從頭看到尾」,結果竟然沒有人舉手。相對地,南韓政府廿四個部會,每個都有好幾個外建智庫(如外交通商部有四個,國防部有三個,統一院有兩個)承擔研究政策議題,檢討新舊法案,對民間及國外溝通,與其他智庫交流等等功能。我國行政部門不重視研發,就表示這些創新與接軌的重大功能多半落空。

  民主化前,公務人員只要奉公守法,服從命令,就可平安度日。民主化後,他們發現立法院、監察院、檢、警、調隨時都可能找麻煩。據悉有個重要部會曾經高達四十幾位官員同時接受各種調查。不僅如此,旁邊還有虎視眈眈的媒體及在野黨不時出擊,讓他們手忙腳亂。此外,政黨惡鬥也讓公務人員心生畏懼,深怕不小心遭到池魚之殃。

  筆者近十幾年曾經兩次進出行政機關,深感它的老舊體質及惡質化的公領域,讓現在各級奉公守法的公務人員比第一次政黨輪替前更加奉行「多做多錯,少做少錯,不做不錯」。本來應為民興利的公務人員現在首先想到的常常是如何自保,尤其主管人事與會計者更是如此。這樣做儘管無可厚非,但如果遇到特別膽小者,嚴格要求「只有法規許可才可以做」,而不是「只要法規沒有禁止就可以做」,拿掉了所有的灰色地帶,很多事就變得寸步難行。此時如果相關法規恰好又是前述不合時宜且遲遲未能修改的陳年舊規,民間被綁得更死。

  能夠推動這些公務員前進,並在灰色地帶營造興革空間的是政務官。但政務官在我國制度中一向人數極少。即使在行政院組織改造後,多數部會只有一正二副首長三人,少數(如陸委會)有四人。這在威權時期不是問題,但在民主時期要靠這幾個人推動整個機器前進,就非常困難。更何況政務官能夠動員及激勵部屬的手段其實極其有限。他們對積極能幹有貢獻的同仁,少有獎勵的方法;對消極敷衍不做事的同仁,少有處罰的手段,甚至考績不得不照給甲等。此外,我國文官制度分官設職,鮮有彈性。許多國家依任務輕重,授權主管可以暫時彈性編組,讓較不忙的單位支援吃緊的單位。但在我國經常看到忙的單位或人永遠在忙,還不一定有獎勵,而閒的單位或人永遠在閒,還照領同等薪水。這些限制讓政務官或執政黨很難依照新的執政理念推動政務。新官與舊人經過一陣磨合,最後常常回歸舊軌,大家「相親相愛,白頭偕老」。只是國家競爭力又折損許多。

  政務官來源的問題更大。為了防弊,民主化後的臺灣針對政務官添加了很多新的設計。新的政務官,一要公布財產;二要自認過得了立法院的「十八銅人陣」;三要不怕媒體的聲光熱;四要接受相對偏低的待遇;五要忍耐自己及親屬在兩岸交往上的限制;六要接受卸任後的旋轉門。單純基於防弊考量,這六道門檻每個都有絕對的道理。但疊在一起,就讓我們政務官的成分與其他民主國家大不相同。別的國家政務官絕大多數來自民間各行各業,無論社會聲望、管理經驗、創新能力都屬佼佼者。但臺灣的社會菁英面對這六大門檻,絕大多數望而卻步。最後只剩本來就在火坑的資深文官(約佔馬政府的一半),本來就不在乎待遇、不在意批評、又略有理想主義的學者(約四分之一),以及極少數的社會菁英願意跳火坑。前兩者在戒嚴時期一直是政務官主力。換句話說,我國的民主化並沒有讓民間人才大量注入政府,反而讓政務官更難做事。

  今天「官不聊生」的原因之一是大眾媒體。在我國民主化的過程中,媒體曾經扮演非常重要且正面的角色,可說功不可沒。但演變至今,媒體已經不是一般民主國家的「第四權」,而根本就是「第一權」。曾有媒體高層私下說,「任何政策,不管做得多或少,如果沒有媒體報導,就等於沒做」。如所週知,陳前總統與馬總統都高度重視媒體效應。包括總統府在內的政府機關每天清晨第一件事就是集會研討當天及前一天的媒體報導。各級首長花在回應媒體(包括撰寫新聞稿)的時間多得超乎一般想像。立法委員的每一個動作也都先考量它的媒體效果。此外,媒體的民意調查也是威力無窮,因為它對政策或人事的衝擊常常不是「散彈槍式」,而是「狙擊槍式」。當然,生產及解釋民調的人也就走路有風。這些情形讓媒體不再只是「觀察者」,而是「參與者」。任何政壇人士都要小心拿捏他與媒體的相處分寸。善舞者因此如魚得水;拘謹者避之唯恐不及;至於那些業務不適合常與媒體互動的單位就只好經常滿嘴黃蓮,有苦說不出。

  十幾年下來,今天臺灣媒體已經走到評論家王健壯所說「極端化、民粹化、弱智化」的地步。這顯示我們的「自由化」可能已經破頂。它的反效果甚至衝擊到媒體本身。媒體之間的相互攻訐,媒體與社會團體的紛爭,以及媒體財務吃緊,都時有所聞。為求競爭,它們更走偏鋒,更譁眾取寵,形成另一個惡性循環。最大的倒楣鬼當然還是民主化初期媒體一再高呼有「知的權利」的民眾。

  政黨在其他民主先進國家,可以破也可以立,可能競爭也可能合作。但在民主化後的臺灣,好像只有破、沒有立,只有競爭、沒有合作。國民黨與民進黨都是如此。這就讓臺灣永遠有將近一半的人在扯後腿,國家社會如何進步?不管藍緑分裂的社會根源及歷史情結多麼言之成理,放在臺灣本錢雄厚的時期,還勉強可以理解;但放在臺灣處境日益艱困的今天,卻不可原諒。這個分裂已讓台灣的政治徹底拖垮經濟;讓臺灣不能扭轉內部人才與資金流失的困局;不能有效因應美國及歐債的危機。也讓臺灣完全沒有面臨中國大陸及亞太新局的準備。

  再仔細的看,兩黨分裂至此地步更加不可原諒,因為它們之間的政策差異,與歐美國家的左右意識形態、宗教、種族、經濟主張差異相比,其實非常之小。在今年總統大選前,也就是不知鹿死誰手時,「台北論壇」已經邀集了十幾位不同黨派的學者,其中一半曾任李、陳或馬政府的政務官。他們分別針對經濟、兩岸、外交、國防等四大議題進行好幾個月的腦力激盪,並提出政策建言。其中最重要的共識就是:跨黨派合作是當前救臺灣的最大要務。此外,朝野對外交、國防、及經濟政策的看法其實共識超高。即使對大陸政策的歧見也十分有限,而且多半集中在統獨問題上,甚至可以說只是「統獨的想像」上。經過十幾年的大幅震盪及五次大選,台灣內部主流民意始終堅持「維持現狀」,而不是「台灣獨立」,而對岸也持續強調「和平發展」,而不是「和平統一」。換句話說,短期內統獨都不是雙方可行的選項。既如此,兩大黨領導階層今天居然允許這個未來的、帶點宗教信仰意味的統獨爭議繼續綁架我國當前的、而且影響許多民眾現實生活的大陸政策,並讓它滲透到爭議極小的其他政策領域,甚至造成全國性的分裂僵局而不惜,其中政黨與政治人物自私的權力考量著實耐人思量。

  民主國家總統的權力當然遠不如獨裁者,因為它既分散,又被制衡,所以政績固然不能獨享,責任也不必單挑。換句話說,今天台灣民主政治的病態,包括「自由化有餘。制度化不足」的成因以及「治理不善」的結果,總統之外的上述五個公權力機關都有不容迴避的責任。但不可諱言,總統推動「制度化」的權力仍然相對較大,因為除了媒體之外,他可以直接領導其中的政務官、事務官及自己的政黨,同時間接影響立法院。今天既然前述五個公權力各有重大缺失,還相互掣肘,放眼全國,最有資格也最有能力打破現有死結的還是只有總統。

  可惜在民主化後的中華民國,我們看到最被期待替台灣進行內部民主轉型的總統,全力衝擊他最不擅長的兩岸及外交領域;另一位最被期待替台灣建立外部宏觀的穩定環境的總統,卻長期深陷國內微觀事務的泥淖中。他們背後看不見的恐怕都是「自由化」破頂以後產生的民粹力量---以及他們自甘被綁架甚至主動迎合民粹的政治動機。既如此,「治理」當然亂了章法,經濟當然停滯,民怨當然排山倒海。如果未來幾年我國制度仍然封閉如昔,僵硬如昔,任何當總統的人再戮力從公,也不過是「籠裡的松鼠」,跑了半天,仍在原地。

  筆者以為,台灣目前的頹勢已經不是個別政策的修修補補可以挽救,因為台灣現在的病源存在於更深層的制度,而且是在生產所有公共政策的六大公權力機關。所以台灣今天應該像九0年代末期的南韓一樣進行大規模的全面翻修。

  同樣有威權背景的台韓在九0年代初並列亞洲四小龍,還同時經歷政治民主化與經濟自由化的轉型。但一九九七年亞洲金融風暴重創韓國經濟,不僅逼迫首爾向國際貨幣基金求救,民間還捐出金飾共濟時艱。韓國痛定思痛,開始大幅翻修國內體制,一方面全力整頓銀行體系,強迫財團進行結構改造,一方面通過許多重大法案,全面革新政府體系。更重要的是,這些改革並沒有因為政黨輪替而中斷。短短十年,韓國不但重整旗鼓,而且後來居上,躍居國際能見度極高的中等國家。

  同時期的台灣沒有經歷類似南韓的醍醐灌頂,所以不曾具有它的政府、政黨、與人民一致而強烈的危機意識。在中國大陸快速崛起的強大壓力下,李陳馬政府又刻意專注於「自由化」以突顯台灣民主的優越性,相對就更忽略了制度變革的關鍵性。

  延宕至今,全面翻修現在的拼裝車已有絕對的迫切性與必要性。國內,台灣的政治紛亂與經濟停滯已經長達十年以上。眼下經濟成長的三個火車頭(國內外投資、出口、消費)幾乎全已熄火或正在熄火。許多國人對大環境的悲觀幾乎已到「無言」的程度。國外,美國與中國大陸都在進行權力的新舊交替。兩強對彼此關係、對各自的對台政策很快都會有新的思考。同時民族主義浪潮正席捲東北亞及東南亞,而且已經點燃了好幾處的主權領土紛爭。台海雖然至今未成風暴中心,但不可能長期置身事外。如果我們只滿足於「愛台灣」的口號,或繼續勇於內鬥,怯於因應,恐怕很快就會發現自己被徹底邊緣化,甚至變成民主化的負面教材。

  這個大翻修牽涉前述六大公權力機關,一個都不能少。總統當然要發揮只有他才擁有的權力,從他的獨特高度,推動制度性改弦更張;讓更多社會菁英願意進政府為民服務;讓政務官能夠且敢於領導、敢於創新、敢於為政策辯護;讓事務官能夠免於恐懼,主動積極為民興利。立法院必須進行全面改造,自己重生,也通過大量立法幫助台灣脫胎換骨、再創繁榮。媒體也應自覺,並切實負起任何文明社會內任何有權力的人或機關都應有的社會責任。政黨更應檢討自己對台灣長期發展,甚至存亡的重責大任。筆者相信,這個工程雖然極其龐大而艱難,但只要任何機關啟動,民眾信心就會逐漸恢復,一方面直接刺激投資、出口、消費等三個火車頭,一方面在六大機關間相互刺激,形成良性循環。

  當然台灣也可以選擇逃避,繼續安於現狀,得過且過,一面自豪台灣的自由與美麗,一面相互指責自私與無能。鄰近的日本也與台灣一樣沒有危機感,所以連續二十多年的經濟低迷及社會老化,仍然凝聚不出足夠能量促使政治領導大幅革新。但台灣終究不是日本。台灣沒有日本雄厚的經濟與科技基礎,也沒有堅定不移的美日同盟。它能不能再停滯十年,老化十年,而仍然安定繁榮,恐怕大有疑問。

  關鍵時刻,必須做關鍵的事。現在應該是有公權力的人做關鍵選擇的時刻。他們的選擇將決定台灣的未來。

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