2014年9月18日蘇格蘭舉行獨立公投,結果有55%的選民反對獨立,45%支持,讓英國政府與王室鬆了一口氣,蘇格蘭選擇繼續和英國統一在一起,這不僅讓威爾斯和北愛爾蘭的不安定感降到最低,而且也讓擁有307年歷史的大不列顛王國統一得以穩定下來。然而,在蘇格蘭公投之後,接踵而來地,很可能是另外一場全國性的公民投票,現任英國首相卡麥隆曾經公開宣布:如果2015年順利連任,他將在2017年舉行公民投票,讓英國人民決定「是否脫離歐盟」。我們都知道,在英國境內有不少「疑歐派」人士,但縱然如此,歷屆首相也都低調處理,盡量與歐盟維持關係;不過,卡麥隆首相卻自己發號司令,大開公投之門,要讓英國人民當家作主,決定要不要脫離歐盟。我們不禁要問,英國與歐盟的關係到底出了怎樣的問題?英國為什麼有這麼多的疑歐主義者?卡麥隆的葫蘆裡到底賣什麼藥?他真的不在乎英國脫離歐盟嗎?他這麼做,真的是為了英國的國家利益著想,還是想要利用議題炒作來拉抬政治聲勢,鞏固連任之路呢?這些議題都值得我們進一步探討。
一、英國在歐盟的領導地位
英國是一個歷史悠久的國家,頂著「聯合國安理會常任理事國」、「核武大國」、「大英帝國」、「日不落國」、「文化大國」與「議會之母」的頭銜與封號,在歐洲,英國是一個名聲響亮、地位崇高、影響力強的重要國家。在現今歐洲政治環境中,英國和法、德兩國,並稱為歐盟三巨頭,在歐盟中擁有相當大的影響力。就人口而言,英國(約6300萬人)、法國(約6500萬人)、德國(約8200萬人)是歐盟前三大人口國,因此根據人口比例原則,英、法、德在2014-2019年第八屆歐洲議會(European Parliament; EP)的席位分配名列前三名,英國分配到73席,法國為74席,德國則有96席;在歐盟理事會(Council of the European Union,又稱為部長理事會,是歐盟的最終決策機構)加權計票的決策制度中,英國、法國與德國都有29票;憑藉這些優勢,英、法、德在歐盟內部決策過程中,常常扮演關鍵性的角色。就政策領域而言,英、法、德三國亦展現出強烈的議題設定(Agenda Setting)功能,不管是對內政策(例如:內部市場政策、經濟與貨幣聯盟政策、司法與警政合作政策等),還是對外政策(例如:外交與安全政策、危機管理政策、對外援助政策等),這三個國家都扮演相當成功的議題設定角色,而且憑藉其強大的軟實力(Soft Power)與硬實力(Hard Power),這三個國家,在執行上述對內與對外政策上,亦扮演著領頭羊的角色。總而言之,英國、法國與德國是歐盟不折不扣的領導國,從過去到現在,甚至是未來,都主導著整個歐洲統合的方向。
既然英國是歐盟三大領導國之一,其在歐盟的影響力當然不容小覷,不過,除了這些國家實力與影響力方面的觀察之外,我們發現英國對歐盟的態度比較冷淡,並不像法國與德國之於歐盟的熱衷,其原因值得探討。很明顯地,英國和台灣一樣,都是海島國家,因此擁有海島國向外發展的個性,然而,英國向外發展的方向,卻不是往東與歐洲大陸國家建立密切關係,而是往西與美國和大英國協(Commonwealth of Nations)建立友好關係,這當然是相當弔詭的現象,因為從地緣政治(Geo-politics)與地緣經濟(Geo-economics)的角度來看,英國與歐陸國家僅一水之隔(英吉利海峽最寬處僅約240公里,最狹處34公里,亦即英國多佛Dover和法國卡萊Calais一線,這也是英法海底隧道「歐洲之星」高速鐵路行經的路線),為什麼英國捨近求遠、大費周章地向大西洋區域發展呢?這當然和英國傳統的「三環外交政策」脫不了關係。
二、英國與歐盟「若即若離」的關係
英國之「三環外交政策」出自前首相邱吉爾之手,邱吉爾精通歷史,熟悉國際政治,因此西洋近代史與現代史中所呈現的歐陸戰事與衝突,讓邱吉爾深深觀察到歐洲大陸因為權力結構複雜,國與國間的權力鬥爭與利益衝突嚴重,因此為了避免捲入歐陸的紛紛擾擾,最好的策略就是與歐洲大陸保持距離;除此之外,第一次與第二次世界大戰期間,邱吉爾親身經歷與觀察到歐陸國家因為帝國瓦解與國力削弱,而失去原本世界重心的地位,取而代之的,將是美國霸權。在這種認知下,邱吉爾便明確地將英國傳統的務實外交與外交重心分做三環:第一環為「大英國協」:與「大英國協」維持友好與合作關係,是英國外交的第一核心利益。自從一次大戰後,大英帝國逐漸崩解,原殖民地紛紛走向獨立,英國乃於1931年創設大英國協,以繼續維持英國與前殖民地與屬地的關係,目前總共有54個會員國,地理範圍涵蓋世界五大洲,人口約有17億(約占世界總人口的24%),尊英國女王伊利莎白二世為元首(Head),是英國重要的貿易夥伴,以及國際政治上的支持來源。無怪乎,縱使英國於1973年加入歐盟,亦沒有忘紀要以一紙「英國與大英帝國國家關係」議定書,來保護英國與大英國協會員國間的關係。第二環為「美國」:英國與美國素來有深厚的「特殊關係」(Special Relationship),從「五月花號」開始,英美兩國就有難分難解的歷史、宗教、民主思想的密切關係;這種良好的關係,又因英國與美國在第二次世界大戰期間,是一起並肩作戰、生死與共的盟友關係,而得到加溫;而邱吉爾見識到了美國強大的外交與軍事實力後,深信二次戰後,一定是美國人的天下,因此,外交上如果能夠得到美國的支持與保護,那麼就可以高枕無憂了,於是發展與美國的友好關係,乃成為英國外交的第二優先利益。第三環為「歐陸國家」:如上所述,既然歐洲是動亂的根源,因此不要介入歐洲事務太深,就成為英國對待歐洲大陸國家的最高主導原則。這項與歐陸保持距離的理念,在戰後歐陸積極推展歐洲統合運動時,表現得淋漓盡致;英國非但拒絕參加當時歐陸六國所籌建的「歐洲煤鋼共同體」(European Coal and Steel Community; ECSC,即歐盟的前身),而且還聯合周邊七國組成「歐洲自由貿易協會」(European Free Trade Association; EFTA)與之打擂台,形成所謂的「內六外七」的競爭局面。1960年代初期,英國眼看歐陸統合運動成效斐然,因此乃提出申請加入歐盟,但被法國總統戴高樂以「英國是美國的特洛伊木馬」為由,於1963年與1967年兩度否決英國加入,直到龐畢度總統上台後,英國才得以在1973年加入歐盟。但是英國加入歐盟後,並未改變其「三環外交政策」的優先順序,大英國協與美國仍然是英國的心思所在,這種「人在此,心不在這裡」的心裡因素,使英國與歐盟的關係呈現出一種「若即若離」的現象。
就是因為這種「若即若離」的關係,使英國境內「疑歐主義」特別猖獗,這些反對歐洲統合的政治人物與利益團體,不時地在倫敦與布魯塞爾(歐盟總部)施加壓力,企圖阻障歐洲統合的發展,並鼓吹英國應該要退出歐盟,讓歐盟與歐盟會員國傷透腦筋。毋庸置疑地,在歐洲統合中,英國是一個問題製造機,最近最熱門的話題就是英國打算退出歐盟。就在法國與德國熱烈慶祝「法德友好合作條約」(Elysée Treaty)簽署五十週年時,英國首相卡麥隆高調表示要讓英國人民自行決定要不要留在歐盟中。根據里斯本條約第五十條的規定:歐盟會員國得提出退出歐盟的申請,歐盟理事會應以條件多數決(Qualified Majority Voting; QMV)決議擬退出國與歐盟間的條約關係。換句話說,只要歐盟與會員國談妥退出條件,歐盟會員國就可以退出歐盟。假使,英國真的公投退出歐盟的話,英國將創造紀錄成為第一個退出歐盟的國家。
三、英國對歐盟的忠誠亮起紅燈
其實,英國在歐盟歷史中類似這種創紀錄的作為還不少,譬如說:英國明明達到了加入歐元區(EURO Zone)的條件,但是英國就是不加入;歐盟在推行共同打擊跨國組織犯罪的申根合作(Schengen Cooperation),照理說,這是全體會員國利益均霑的好計劃,但是英國就是不參加;再說,歐盟自1990年代開始,即積極高調推行外交、安全與防衛政策,希望能夠儘快建立有效的危機管理結構與軍事民事能力,以便提昇歐盟在國際政治上的集體行動能力,但是英國卻因生怕這種政策趨勢會壓縮到北約的生存空間,因此屢屢唱反調;最後,還值得一提的是,根據歐盟的預算政策,所有會員國都應該遵守歐盟「自主財源」(Own Resource)的規定,將關稅、糖捐、一定比例的加值稅(VAT) 與國民所得毛額(Gross National Income; GNI),繳交給歐盟,作為推行各項政策的財政來源,英國不滿每年繳交的錢比拿回來的錢還多,因此硬要歐盟每年退回英國30億英鎊(約50億美元),這也樹立了歐盟預算史上的一個特例。
以上所說地,不加入歐元區、不參加申根合作、不支持軍民能力的建構與不滿繳交過多預算等,都可以解讀為英國對歐盟制度的局部不滿,但現在卡麥隆首相所要嘗試推行的「退出歐盟」運動,可以說是對歐洲統合運動全盤的否定,也等於給歐盟打了一個巴掌,這對歐盟體制的衝擊與破壞將難以想像。我們可以回顧歷史好好地想想,歐洲國家共同經營的統合運動,已經超過一甲子的時間,好不容易現在已經開枝散葉成為28個會員國的大家庭,在這個時候,身為「歐盟三巨頭」之一的英國,倘若真的退出歐盟,那麼歐盟將失去一個強而有力的領導國,德法英「三權鼎立」的歐盟內部權力平衡結構也將受到破壞,而且沒有英國的歐洲將顯得不完整;更令人擔憂的是,卡麥隆這種作為會不會是一種不良示範,其他會員國會不會有樣學樣,在未來的合作上,會不會稍有不滿,就祭出「退出牌」,而使整個歐洲統合運動亂了節奏,那將是歐洲的不幸。這也難怪,向來積極建設歐洲家園的德法兩國,一聽到卡麥隆談論此事時,就憂心忡忡。德國總理梅克爾與法國總統歐蘭德都一致公開呼籲,英國應該要冷靜思考,不要輕言退出歐盟。雖然,我們無法期待英國會放棄其「三環外交政策」,而回心轉意做一個忠誠的歐盟會員國,但是,我們非常期待,英國首相卡麥隆能夠停止這種玩火遊戲,不要因為自己的政治算計,而讓歐洲統合陷入困境。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)