安倍晉三上任首相已逾半年,其間除「安倍經濟學」(Abenomics)的「三枝箭」令人側目外,日本對外關係發展為另一焦點。安倍內閣團隊在「價值觀外交」的大旗下,風塵僕僕地走訪美、俄及中國大陸的周邊國家,熱鬧有餘,精采不足,因處於冰點的日「中」關係能否回溫,始為安倍內閣外交政策之首務。然而,半年多來,安倍首相為形塑個人的強人形像,以迎合民意,不僅挑起「歷史認識問題」,更在釣魚臺列嶼爭端中強勢以對,此對當前日「中」關係而言,無疑是「冰前颳雪」。
7月21日,日本舉行參議院大選,安倍領導的自民黨在改選的121席中,攻下65席,加上未改選的50席,自民黨將可取代民主黨成為參議院最大黨。此外,與自民黨聯合執政的公明黨亦力守城池,贏得11席,與非改選的9席合計,「自公聯合政權」將合力在參院奪下控制所有參議院各委員會常任委員長,成為「穩定多數」所需的129席,在選後,於各委員會中主導議事。因此,安倍內閣將揮別後小泉時代「扭曲國會」(ねじれ国会)的陰霾,安倍首相亦可望擺脫首相每年一換的宿命,日本政治應可呈現較過去穩定的局面。
選後,「自公聯合內閣」將有近三年的穩定執政期,日「中」關係如何善了,安倍與習近平的會談能否實現,在在考驗安倍內閣處理對「中」關係的智慧,亦牽動東亞周邊情勢,值得關注。
一、日、「中」在釣魚臺爭端中的拮抗
安倍首相上臺後,雖再三表達願重啟日、「中」首腦會談的主張,強調「對話的大門敞開」,但在釣魚臺列嶼問題上,安倍堅稱釣魚臺列嶼「不存在需要解決的領土問題」,直指中共海監船侵入日本「領海」,要求中共退出釣魚臺周邊海域,更拒絕在中共預設的「擱置爭議」前提下,進行日「中」首腦會談。在安倍口惠而不實惠的態度下,習近平亦不急於一時,待選後的安倍內閣端出新政策,再行對應。
中共軍方智庫軍事科學院國防政策研究中心發表的《戰略評估2012》特別分析東海、南海爭端的發展趨勢認為,隨著亞太成為世界經濟和戰略博弈的主要舞台,美國推行以太平洋—印度洋為重心的亞太「再平衡」(rebalance)戰略,亞太各國對海權的爭奪更趨激烈,島嶼主權和海洋權益爭端常態化、長期化、複雜化。該報告指出,釣魚臺主權爭端是日、「中」東海權益爭端中最敏感、最棘手的一道難題,亦是影響東海局勢穩定的重要因素。釣魚臺問題涉及領土主權,日、「中」雙方皆難以退讓。此外,釣島爭端還涉及釣魚臺所享有的海域管轄權問題以及在海域劃界中的效力問題,同時牽扯到日本與美國、中國大陸與臺灣的各種因素盤根錯節、互相制約。日、「中」釣魚臺對峙可能呈現長期化趨勢,且形成「行動—反行動」作用模式。
4月26日,中國大陸「外交部」發言人華春瑩回答日本記者時更指出,釣魚臺列嶼攸關中國大陸的主權領土完整,其理所當然為中共的「核心利益」。美國《防務新聞網》(Defense News)認為,中共的「核心利益」說法令東京與華府感到難堪。4月30日,美國國防部長海格(Chuck Hagel)在與日本防衛大臣小野寺五典會談時重申,美國政府對於釣魚臺列嶼最終主權歸屬不採取特定立場,釣魚臺列嶼在日本的管轄權下,是《美日安保條約》適用的範圍。此外,5月6日,美國發表年度《中共軍力報告》(The Military Power of the People's Republic of China)指出,中共於2012年9月公佈的釣魚臺列嶼「領海」基線乃以不恰當形狀劃出的直線基線,(註1)美國政府雖然對該主權問題不持特定立場,但中共的主張在國際法上存在問題。
然而,美國對日本的保證非在釣魚臺主權問題上表態,美國支持的是「現狀」。(註2)若日本將美國的「中立」立場解讀在釣島主權上對日本的相挺,進而以建造船塢、部署人員強化對釣魚臺列嶼的控制,或「使用武力」,捍衛日本掌控,但中國大陸也宣稱擁有主權的釣魚臺列嶼,將使美國陷入外交尷尬。屆時,美國未避免捲入爭端,付出美「中」關係全面倒退的代價,日本將成美國眼中的麻煩製造者,而施壓日本後退。
因此,安倍首相深知不能放任日「中」關係長期處理低迷狀態,且在加州「陽光莊園」(Sunnylands)的「歐習會」(美「中」高峰會)後,美、「中」將持續摸索新型的合作關係,美「中」關係應不致太壞,此與目前日、「中」拮抗,高層互不對話,形成強烈反差,亦不符日本外交之利益。借鑒1972年,美國總統尼克森(Richard Nixon)訪「中」,日本對「中」政策隨即反轉,搶在美國之前與北京關係正常化的歷史,即可理解日本深怕在美「中」關係發展中落單,盡失日「中」關係發展先機。故美國若憂心日、「中」在釣魚臺周邊海域擦槍走火,而被捲入這場衝突,付出美「中」關係的重大代價,即應藉強化美「中」關係,節制安倍首相可能的外交「暴衝」,誘使日本採取務實的態度,與北京尋求關係的緩和。
在中共方面,習近平雖將釣魚臺主權視為「核心利益」與日本針鋒相對,並以海監機、船的釣島維權打破日本片面控制釣魚臺列嶼的現狀,創造對該列嶼的實效管轄,與日本共同存在於釣魚臺,但中共將避免因釣魚臺爭端與日本出現軍事衝突,導致美國捲入這場紛爭,形成美、「中」對決的不利局面,使美國跨越黃海、東海,兵臨城下。習近平將藉「新型大國關係」摸索美、「中」於東亞共存共榮之道,並以此突破日本「自由與繁榮之弧」的外交包圍,從中亦可窺見習近平繞道華府牽制東京的外交鑿痕。
二、日「中」關係動態
日、「中」在釣魚臺爭端中,仍將以外交戰形成對己有利的國際情勢,進而在未來的對話中,立於不敗之地。安倍內閣應深知美國在「重返亞洲」(Pivot to Asia)的戰略開展中,固然期待日本對「集體自衛權行使」不再劃地自限,但安倍首相若在釣島爭端中衝過頭,勢將打亂美國在東亞的戰略佈局,「美日同盟」亦可能失去美國民意的支持,屆時日本在對「中」外交中,將因失去美國的奧援而受制於北京。因此,釣魚臺列嶼爭端雖潛藏日、「中」爆發「不測事態」的可能,但雙方無意此事之發生。
6月28、29兩日,安倍首相的外交參謀谷內正太郎內閣官房顧問,與谷口智彥內閣審議官再次造訪北京,出席「日中關係正常化回顧與展望研討會」,尋求參院選後,打開日「中」僵局。6月間,谷內正太郎積極穿梭東京、北京兩地,希望再造安倍首相訪「中」之功。2006年10月,初任首相的安倍訪問中國大陸,展開「破冰之旅」,使之成為首位將中國大陸列為首訪對象的首相,當時外務省的實際推動者即為谷內正太郎。目前,北京為重啟日「中」首腦會談,亦修正先前的「核心利益」之說,在釣魚臺列嶼爭端中,改口呼籲安倍內閣「擱置爭議」,因為若堅持釣魚臺列嶼為「核心利益」,即無可退讓,更無法做為談判的對象。惟安倍首相對釣魚臺列嶼問題仍維持一貫的強硬立場,將中共「擱置爭議」之說解讀為「中共的焦慮感正在加劇」,而認為「日方始終如一的應對方式奏效」。
三、對我國之影響
安倍首相在通過參院大選的考驗後,可望以務實的態度,與北京展開對話,緩解釣魚臺周邊水域的緊張情勢,避免情勢惡化,「政冷」擴散為「經冷」,使「安倍經濟學」的成效蒙上陰影。雖說安倍盤算將以「朝核危機」做為未來日、「中」合作的基礎,避談敏感的釣魚臺列嶼議題,但「東海問題」應不會在日、「中」對話缺席,其中是否將1997年簽訂、2000年生效之《日「中」漁業協定》所界定的「日『中』暫定措施水域」中未觸及之北緯27度以南水域,納入雙方談判之議題,事涉我方權益,應嚴加關切。
註1:2012年9月10日,日本內閣會議「國有化」釣魚臺列嶼後,中共旋即公佈釣魚臺及其附屬島嶼的「領海」基點基線,劃定該海域中共所宣稱的「領海」與「內水」範圍,即根據在釣魚臺及其附屬島嶼上選定的17個「領海」基點劃定「領海」基線,從基線往外延12海里範圍即為「領海」。
註2:安倍內閣堅持1971年6月17日,美、日簽訂《返還琉球協定》,片面將釣魚臺列嶼在內的琉球群島行政權交予日本的立場。惟安倍內閣執意將行政權與主權混為一談,在琉球問題中,美國認為日本對琉球群島擁有「剩餘主權」(residual sovereignty),但對釣魚臺列嶼主權,美國一貫維持「中立」,此立場在「歐習會」中再度獲得確認,足證美國將琉球群島與釣魚臺列嶼分而治之。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)