前 言
2013年6月7日,美國總統歐巴馬與中國新任國家主席習近平在加州陽光地(Sunny Land)舉行「歐習會」。巧合的是,台灣最大在野黨民主進步黨主席蘇貞昌也同時展開接任黨主席來首度的美國之旅。6月12日至6月15日三天,蘇貞昌在美國華府與歐巴馬政府官員以及參、眾兩院重量級國會議員進行深度對話,並且在智庫布魯金斯研究院(Brookings Institution)以英文發表演說,向華府政策社區闡述民進黨的政策理念。
這是繼2012年1月台灣總統大選後,民進黨最高領導人首次與美方的正式互動,也象徵民進黨對美關係進入另一個典範變遷的階段。
2000年至2008年,台美關係於民進黨執政期間,糾結於雙方政府對台海現狀定義的拉鋸、對台灣主體意識與認同的捍衛、對兩岸和解與碰撞的嚐試、以及領導人對彼此戰略利益認知歧異等複雜變數之中。陳水扁政府與美國政府的互動在不同時空環境與美中台三角關係演變過程中,也因此產生「戰略合作與戰略分歧」(strategic convergence and divergence)交錯的歷史。即使2008年失去執政權,也努力於2012年大選嚐試贏回政權,民進黨二次在野時期的對美關係經營亦出現若干值得檢視與改進的必要。
民進黨對美關係的階段演變
從典範變遷(paradigm change)的演進角度加以檢視,民進黨對美關係大致可區分為四個階段:第一階段是2000年首次執政前的相互摸索期,當時民進黨以設立駐美代表處作為經營對美正式關係的開展,直到陳水扁贏得2000年總統大選後,台美雙方面對此一充滿不確定性的變化,陳水扁向華府提出「四不一沒有」的保證。
第二階段則是民進黨執政八年台美戰略合作與分歧的交錯期。在此階段民進黨與華府有合作面,包括反恐、民主社群與阿富汗戰後重建等議題;也有分歧面,包括陳水扁嚐試推動諸如公投、修憲、終統等可能涉及重新定義台海現狀的政治議程。在推動這些敏感性政治議程的過程中,或受到溝通管道不夠代表性、或受制美國政府內部反陳水扁勢力運作、或受到北京策動對美遊說向扁政府施壓、或受制於美方對陳水扁信任度逐步腐蝕,加上執政後期爆發貪腐爭議等等因素,成效並不如預期,連帶更造成台美關係最後以高層不睦收場。
2008年敗選下台至2012年總統大選間屬於第三階段的角力。此階段民進黨領導人面臨更艱困的國內外挑戰,包括華府對馬英九上任後兩岸局勢穩定的相對放心、歐巴馬上任初期與北京改善關係的急迫感以及民進黨對美外交資源嚴重不足等。與此同時,民進黨內部針對執政時期台美關係的起伏也出現個別的檢討研究,提供黨內高層參考。
2011年,蔡英文獲得民進黨總統候選人提名,同年8月通過《十年政綱》,其中國政策政見也主張必須先連結國際再與中國交往,強化與美國、日本甚至印度等國家之關係。歐巴馬首任後半期也調整外交戰略,強調亞太「再平衡」。民進黨對美外交主其事者經驗豐富,與美國國務院亞太事務高層官員亦有直接溝通管道,理應能夠建立雙方共同的戰略認知與合作。
然而蔡英文九月進行美國訪問,卻發生歐巴馬政府部份官員透過「金融時報」放話中傷情事。這篇於9月15日引述不具名歐巴馬資深官員的報導指出,台海穩定對美國非常重要,蔡英文訪問華府引起美國對台海穩定的關切,「她(蔡英文)讓我們明確懷疑她是否有意願,且有能力,維持近年來區域所享有的兩岸關係穩定。」儘管民進黨事後要求美方出面澄清,也保證不干預台灣選舉,但華府於選戰末期明顯釋出有利馬英九陣營的政策利多卻是不爭事實。
過去歷史顯示,華府雖再三強調不介入台灣總統選舉,但美國透過政治力影響台灣大選選民投票行為絕非首例。2000年選前要求陳水扁承諾「四不一沒有」中的「三不」為其一;2008年要求民進黨總統候選人謝長廷與陳水扁推動「入聯公投」切割為其二;2011年美國再次間接出手傷害蔡英文選情,反映出部份美國政府官員對於民進黨的長期不信任,卻也曝露民進黨在處理美方壓力時的弱點。究其原因,對美工作的「團隊」與資源不夠充份以及對美工作的「面向」與對象不夠廣泛是未來值得重新檢討的起點。
民進黨對美關係重建期
2012年1月台灣總統大選後,民進黨對美關係陷入低潮。5月底,蘇貞昌二度出任民進黨主席,美國隨後舉行總統大選,中國也進行領導人接班與外交團隊重組,加上包括北韓、日本、南韓陸續產生新的領導人,東海與南海局勢也屢見緊張,讓民進黨與美國的關係邁入新的階段。
民進黨的對美外交新思維,首先必須正視亞太區域動態的變化,精準掌握相關各國新領導人的外交戰略方向,同時重新檢視民進黨於前述三階段對美外交戰略與作為的缺失。例如,歐巴馬政府已重申將延續其首任任內在亞洲推動的「再平衡政策」。所謂「再平衡」並非僅涵蓋軍事安全的再平衡,而係擴及經貿關係的再平衡。就以歐巴馬政府極力推動的「泛太平洋夥伴協議」(TPP)而言,在經貿上是拉攏環太平洋區域各國開放貿易壁壘、促進貿易平衡互動的機制。在政治上則是有牽制中國拓展其區域經貿同盟的制衡戰略。而台灣在三年前與對岸簽訂「經濟合作架構協議」(ECFA)迄今並未看見當初馬英九政府宣傳的經濟利多成果,甚而近日與對岸簽訂兩岸服務貿易協定更引發台灣社會反彈。台灣與新加坡和紐西蘭洽簽的貿易協議進行已久仍未成真,中斷五年的台美TIFA雖復談,但美國對於台灣期待的台美自由貿易協定並未給予肯定回應,反而在要求台灣政府重新開放美國牛肉進口後,下一步可能施壓美國豬口進口台灣。凡此種種不但考驗執政的國民黨,對於在野的民進黨也是挑戰。
此外,2013年前半年,連任後的歐巴馬進行國安人事調整,自國務卿、國防部長以降,包括處理亞太事務的國安會、國務院與國防部官員皆換手。民進黨過去一年來的對美工作致力於互信重建與具體行動的展現。若以蘇貞昌6月中旬訪問華府作為驗收,民進黨與歐巴馬政府相關人士以及國會參、眾兩院負責外交政策的重量級議員對話坦誠而全面。對於美方最關注的中國政策、國防政策與經貿政策,蘇貞昌也都代表民進黨提出明確的政策主張以及未來規劃中的政策討論方案,包括運作中的中國事務委員會以及日前發表的國防藍皮書。
民進黨也正式恢復駐美代表處來展現強化對美「全方位外交」的行動。相較於過去台灣部份在野黨於華府設立代表處動輒操弄國內政治,蘇貞昌於民進黨駐美代表處開幕儀式中清楚說明,民進黨駐美代表處是要讓華府聽到台灣更完整的聲音,是要補台灣官方駐美代表處的不足,不會將國內政治帶到華府。
在華府智庫布魯金斯研究院的公開演說中,蘇貞昌面對現場200多位來自美國政府、學術單位、外交圈子、國際傳媒在內的觀眾前,提出以負責(responsibility)、和解(reconciliation)、再平衡(re-balance)三個R為主軸的民進黨新思維。目的在傳達以下訊息:
一、民進黨不會只作為一個反對黨,而是要做一個負責任、有執政能力、能比國民黨提出有效政策替代方案的政黨;
二、民進黨會從區域戰略變化、兩岸政治、社會、安全、經濟等全方位來思考兩岸關係的發展,而且將透過中國事務委員會和擴大參與模式,廣納不同意見,作為凝聚台灣內部共識、進而形塑兩岸共識的基礎;
三、民進黨會強化國防自衛能力,不會問美國能幫助台灣什麼,而是要自我努力去贏得美國的安全支持;
四、民進黨支持自由貿易、爭取台灣參與TPP,但也會務實督促政府作好產業結構轉型的準備;
五、民進黨若重新執政,一定會扮演美國在亞太戰略中的建設性角色。
結 論
本文從歷史回顧的角度重新檢視民進黨對美外交的演變,解析導致民進黨對美關係戰略合作或戰略分歧的內、外部原因,進而嚐試從中找出典範變遷,作為未來民進黨重新執政後對美外交的務實戰略藍圖。此一戰略新思維反映的其實是台灣如何在中國崛起、美中建立新型關係、兩岸政經關係愈發不平衡、以及亞太區域情勢詭辯多變的複雜圖像中,凝聚一個超越藍綠的外交國內共識?
民進黨除了從過去的錯誤中學習,也必須努力與國內民眾和其他政黨對話,營造民意對外交政策的支持。民進黨踏出對美外交新的一步,未來還有更艱辛的路要走!
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)