一、台菲漁事衝突喚醒了台灣
五月九日我國小琉球籍漁船「廣大興28號」在巴士海峽遭菲律賓巡邏艇追逐並持槍掃射,造成傷亡事件。此一事件造成我國政府擴大護漁,也造成台灣各層級對海洋的關注。
此事件發生後,有悠久海權強國歷史的英國,其「衛報」社論就指出,台灣區域影響力擴大(註1);而「經濟學人」(The Economist)的報導則指出,台灣時常被視為龍套角色及可有可無的配角,現已使台灣轉而站上舞台中央。(註2)其關鍵是在台灣此次知道了「正確運用海軍」和「走向海洋」。
唯僅憑此單一事件就斷言我國在海洋戰略上將有所覺悟,恐言之過早。我國對海洋之裹足不前已沿襲千年,難期朝夕之能改。但可詳就我國與海洋戰略關係試作分析,俾供未來研討時參用。
二、從地略上看台灣與海洋戰略
近兩個世紀強調地理位置與空間對國家安全及國家政策目標之決定作用,以及國際政治中地理因素對國家間相互關係的影響的國際政治理論的地緣政治學,一般對歷史有重要影響的有馬漢的海權論,麥金德的陸權論,杜黑的空權論,史派克曼的邊緣地帶論。各派理論均能各領風騷,盛行一時。其中尤以馬漢的海權論帶給美國兩洋超強霸權最引人關注。
在馬漢的海權論中,馬漢提出「海上力量決定國家力量,誰能有效控制海洋,誰就能成為世界強國。」又說「控制海洋的關鍵在於對世界重要海道和海峽的控制,這需要有強大的海軍和足夠的海軍基地。」
在國力上台灣當然沒有如美、日海上強權,但是非常難得的,台灣在海洋地理上恰好具備了馬漢所說的:有效控制海洋的關鍵。台灣控制了東亞最重要的海道和海峽:巴士海峽和台灣海峽。日本海事安全專家小谷哲夫曾說,「對日本和地區海軍均勢而言,把臺灣輸給(中國軍方)將改變遊戲規則。」與之類似,美軍事專家將臺灣描述為「能讓解放軍直接進入太平洋的地理資產,」稱「一個擁有臺灣的國家能隨心所欲地切斷東北亞至東南亞的海上交通。」(註3)因此台灣不僅具有馬漢認為成為強國的充分條件,更具有影響區域安全的關鍵。
但是徒具地略優勢而未能採行海洋戰略,發展海軍,或者獨抱陸權思維不積極進取地讓海軍走出去,扼控台灣海峽、巴士海峽形成的制扼海域(Choke Area),以及東北亞諸國賴以存活、發展的海上交通線,是完全沒有用的,必須要能「正確運用海軍」和「走向海洋」。
三、海洋戰略在台灣
台灣雖四面環海,但卻完全沒有向海發展的傳統,也沒有走出去的全民共識。在對海洋以及海洋在我國未來總體發展規畫中的認知極其膚淺之下,國家戰略欠缺海洋戰略本質是可以理解的。尤其在關係國家長治久安的國家安全上,非但沒有重視海洋國力之積蓄與發揮,反而是一個徹頭徹底,胸懷萬里河山、長城邊關內縮型的陸權思想國家。
國家戰略從未放眼廣大的海洋國土,以佔點(島、礁)、控線(海上交通線)、制面的海洋戰略安疆固邦。在處理海洋政策方面刻意的忽略軍事戰略這個區塊,而置重點於軟性的海洋開發甚至海洋休閒,對於造船、造機、商船隊組成、港埠建設、海洋探勘、海洋科學、海洋教育、海洋資源開發等均欠缺整合性規劃與推動,徒有海洋國家之名。主政者無論海洋立國或是海洋興國的訴求,事實證明都因對海洋戰略本身弱肉強食、獨佔性與不停的爭奪性等特性的陌生。目前無論是外交部的抗議,或是主張開發成熱帶休憩樂園,我們除了一再的展現無人理會的軟實力外,沒有任何有效的著力點。對於我國軟性的海洋訴求,在很長一段時間內,沒有一個國家有肯定的回應,反而是明顯的被邊緣化,直到這一次台菲漁事衝突,國際上才有唯一的,也是將台灣從邊緣拉回來的不同反應。
由於對海洋戰略的陌生,在國家安全上完全無視於台灣在東亞區域中具有無可取代之海洋地略優勢,對善用海洋地略優勢形成對區域安全無可取代的重要性完全欠缺認知。殊不知放棄海洋等同於自絕於區域安全之外,台灣在脫離區域安全框架後將絕無倖存機會。對海上交通線對於台灣而言等同於生命線的事實嚴重忽視,因而國家戰略從未涉及依維持時日的目標,而決定維持海上交通線通暢兵力目標,在兵力目標不明,安全維護的經營就從未放在心上而成為奢談。
在面(制扼海域)與線(海上交通線)都不想守的狀況下,當然點(遠海島礁)就形同雞肋,可有可無。
四、海洋戰略與軍事戰略
在軍事戰略上我國採取內縮式的「國土防衛」,但此一國土防衛是否包括海洋國土在內?如果包括,則需長期持續建立支持「海洋國土」的軍力完全掛零。如不包括,則等於準備將東南沙拱手讓人,同時也放棄了攸關區域安全的地略優勢。然政府對海洋國土的棄、守採含混態度,既不敢言放棄,怕無法向歷史交代;但亦不願確實防衛,反交由非軍方性質的海巡署岸巡單位負責,此種主動以「不戰」示人,實質上等於棄守。
在胸懷萬里江山國土的陸權思想之下,且參雜軍種之私,故意以國防少花錢為由,棄海重陸,以不可能發生的兩岸全面性毀滅戰,銓釋軍事戰略,放棄海洋國土之主權與海洋地略爭奪所需的平日制海兵力之整建,使海軍之建軍、用兵完全被忽視。我國決策高層對海洋重要定義的認知嚴重失準,經常導致行動之錯誤無理,如海軍僅巡邏24浬範圍海域,或是不得進入他國的防空識別區等。事實上均為對基本定義的錯誤解釋,而自我設限。
專屬經濟區:並非領海,沒有主權問題,而是當事國擁有海底與海洋資源的探勘、開採權(Authority),此處沒有主權(Sovereignty)的問題,所以不是不能進入,而是不能在內從事漁撈等作業。
鄰接區:並非領海,沒有主權問題,而是當事國沿續領海開始的犯罪追捕。
防空識別區:並非領空,沒有主權問題,依冷戰時期美國為各盟國防空作戰需要,對進入區內的目標進行識別,如敵我識別儀SIF無法辨識,則需派機進行目視識別。如對其意圖不明,則可派兵力伴飛(航)。通常對進入一定區域內的船艦也可進行慢速機目視識別後,交我方機艦進行尾隨、躡查或伴航。由於沒有主權問題,他國的防空識別區絕非禁區,我方機艦可勿須通報進入,但需接受他國的機、艦查證,及必要時之尾隨、躡查或伴航。
對海洋戰略基本定義的陌生,自我設限使徒有艦隊卻不能善加運用。即使運用亦因缺乏海洋監視與持續性支持的認知,造成此次護漁的海軍艦隊在首次出海後就面臨油料的捉襟見肘難以為繼的窘境。稱國家高層深體海洋戰略之重要,恐令人難以置信。
至於圖以後山的飛彈取代海軍艦隊,更是匪夷所思。我們不能以可能少於百分之一的作戰機會,去否定絕大多數承平時期傳統的海軍任務,如宣揚國威、海軍在場等。就以此次非作戰情況下的海事衝突,後山的飛彈如何替代?顯然此種論點立即破功。
內縮式國土防衛對區域安全而言是完全沒有貢獻的。在對區域安全自私的、完全沒有貢獻之下,也就等於台灣放棄了對區域安全「無可取代」的重要性,當對區域安全而言,是可有可無的,是沒有任何重要性的,在此狀況下,指望區域國家戰時伸出援手,甚至連聲援恐怕都是一廂情願的,被拋棄是必然的。而要想展現重要性,就必須走出去。因為任何型態的聯盟都是要「各盡其能」的,如果我們一點責任不想擔負,只想等人家來救援,而坐享其成是絕無可能的。
五、未來試行的芻議
以海洋戰略為國家戰略的本質,置重點於與國家安全相關領域。在區域安全架構下尋求國家最大利益。充分凸顯台灣在東亞區域中無可取代之海洋地略優勢。但地略優勢是靜態的,徒具而無作為則無優勢可言。讓海軍在關係區域各國安全與發展的制扼海域長期持續在場,發揮我國掌控海洋地略優勢之特性。
在海洋戰略的戰略指導上以守點:固守基地(外離島),基地散佈越廣越具戰略意義。護線:確保點與點之間海上交通線之安全。進而能制面:控制海域。藉海軍艦隊長期常態性在場,突顯我國實際控制的事實。堅定我國在海洋國土與海外島礁的主權不容有任何猶豫、軟弱或委屈求全立場。
依國家戰略目標所定維持海線暢通時日之兵力需求,設定長期而連續性的護航兵力建造計畫,提振國家造船、造機、船隊與港埠建設等實質性海洋戰略項目,俾振興海洋。
註1:“South China Sea dispute: Taiwan flexes its muscles ”The Guardian, 19 May 2013.
註2:「英國衛報台灣區域影響力擴大」2013年5月20日中央社。
註3:「美媒:臺灣一直是美決策者對華衝突心頭大患」2013年5月25日環球時報。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)