最近,馬總統再度提及「德國模式」來為兩岸提供參考,因而有必要加以論述,以便從中獲取實用的經驗。1949年德國分裂,東西德雙方經過20年的冷戰對立,終於在1969年西德總理布朗德(Willy Brandt)上台之後,提出以和解為核心的「東進政策」(Ostpolitik),並創建了所謂的「德國模式」,對於歐洲的和平與兩德的統一貢獻甚大,茲分述如下。
一、定位問題
在布朗德總理1969年首次的施政報告中,他就將東德定位為「非外國」,此乃一個極富創意的策略,同時也是1973年德國聯邦憲法法院的立場。這主要因為當時西德礙於憲法(基本法,Basic Law)的規定與盟國的佔領地位,無法正式承認東德,因而只能以負面表列的方式來處理,這與兩岸都不視對方為外國,極為類似。
對於西德政府而言,東德並非西德基本法的實際有效範圍,因而無法視為本國,但又如上述非外國的定位,故只能將其定位為「特殊地區」,而與此「特殊地區」的關係,則只能稱為「特殊關係」。自此,西德開啟了對東德關係的大門,其內涵就只待雙方去充實。在國際公法中,這種做法就是所謂「自成一格」(sui generis)的一種特殊安排,由於傳統的概念與策略均無法解決新問題,因而必須有所創新。
在兩岸關係方面,雙方對於定位問題仍然存有極大的疑慮與歧見,而主要的問題還是在於北京的態度。一方面,北京主張維持兩岸的現狀,以及從現有規定出發,其實這就是默認了中華民國的存在;另一方面,北京又不願正式承認中華民國,但台灣卻又極為堅持,因而雙方陷入定位的僵局。
馬英九總統早在2008年就已將兩岸關係定位為「特殊關係」,其實與德國的前例十分類似,此乃有別於李登輝前總統所提「特殊國與國關係」,以及陳水扁前總統所提「一邊一國論」。由此可見,馬總統未將對岸視為外國,而只是依照憲法的規定是一個地區,雙方屬於所謂「雙方之間」(inter se)的關係,也獲得北京的接受,因而可以視為是未來兩岸發展關係的一個良好基礎。
早在2002年,北京已就將兩岸的航線定位為「兩岸航線」,此乃一種異於國內與國際航線的特殊安排,堪稱是一種進步的表現,同時也是為了要排除美國參與航線飛行的可能性。再者,自2000年以來,北京已經以電影、電視與媒體宣傳等方式,頻頻介紹1949年以前的國民黨統治時代的情況,比如逐漸平反了國民黨在抗日戰中的部分貢獻,並也日益接近事實真相。同時,這也是一種無形的政治教育,默默地改善國民黨在大陸人民心目中的惡劣形象,以便在對台政策上獲得更大的活動空間。這主要是受到民進黨要推翻中華民國體制所致,將對於兩岸關係有正面的助益。
在冷戰時期,西德與波蘭這兩大二戰的對手曾共同編定歷史教課書,先由學者專家開始,再由政府接收成果,對於兩國的徹底和解,貢獻甚大。因而,兩岸若能在有關抗日戰爭與國共內戰,以及1949年以後中華民國的部分加強交流與研討,那將更可對於雙方未來的發展扎下穩定的根基。若此,依照建構主義的理論,這必定有利於雙方未來關係的發展。
二、屋頂理論
此理論的內涵是:一個民族、兩個國家(one nation, two states),這也是德方的一項創舉。基於歷史與地緣的原因,德國直至1871年才統一,因而,德國人民對於長久以來就已形成的民族認同感受仍深,此乃與英法等國不同,因為兩者建國已久,民族與國家這兩個概念早已趨同,還不時交相運用。但在德國,這兩個概念的意涵則相去甚遠。
尤其,在統一建國之後,德國的勢力迅速膨脹,導致當時歐洲的均勢格局受到破壞,不久就掀起第一次大戰。戰後,德國人不認錯、不服輸,再度掀起第二次大戰,使得人民對於統一的國家產生高度疑慮,因為統一的結果都是戰爭與創傷。在冷戰期間,西德人都必須面對國家分裂的痛苦,但是,這種情勢反而帶來了和平與發展,因而十分珍惜與積極適應。在此前提下,東西德雙方在1972年簽訂「基礎條約」,緩解了德國與歐洲的局勢,同時這也符合佔領國與周邊國家的共同利益。
但是,中國人民在國家認同的問題方面,則大相逕庭。基於現代史的經驗,國家衰弱就會受到侵辱,因而建國與強國都是20世紀以來中國領導人的最高理想,而大一統則為此一理想的基礎。由此可見,國家的統一與強盛只會帶給人民尊嚴與福祉,導致人民對於國家統一的高度認同與企求。此外,台獨、藏獨與疆獨等分離意識仍就活躍,任何一方的成功都將產生連鎖效應,而在統一之前,外國勢力的介入更讓北京難以忍受。
因此,德國「一族兩國」的實質內涵對於兩岸並不適用,但是,其二合一的架構可以參考。首先,一個民族不是問題,但是,兩個國家則意味著外力入侵以及災難與屈辱,完全無法接受。因而,若改為「一族兩區」,兩岸才比較有能夠接受。
由於兩岸在一國問題上沒有共識,北京認為是中華人民共和國,而我方則堅持是中華民國,因而只有以「一中各表」式的創造性模糊來概括。從另一角度觀之,這也可說是一種名實互用的辨証處理方式。在名義上,我方已經接受九二共識並默認一中原則,而在實質上,對方也已默認台灣這個政治實體的存在,否則雙方如何協商與談判?只是在我方接受九二共識之後,對方才得以自圓其說,否則北京是與自己人還是外國人談判都無法釐清,他們當然不會接受。
三、放棄武力
此乃東西德簽訂「基礎條約」的先決條件,這也是雙方為因應內外的情勢所達成的共識。對於兩岸而言,2005年所制定的「反分裂國家法」,乃當前北京是否對台動武的依據。若台灣觸犯該法,北京將會使用非和平手段於以因應。可是,若台灣不去觸犯這些規定,這是否意味著兩岸長期的和平?在這方面,雙方的共識甚高,但仍需要實踐來檢驗。
在冷戰時期,歐洲兩大陣營之間曾發展出「軍事互信機制」(CBM),以期建立互信,減少誤判,而兩德都處於兩大陣營的前沿,乃此機制的最佳試驗場。比如,一方的軍隊調動,可以事先通知對方,以便減少誤判;一方的軍事演習,也可請對方派觀察員來觀察,以便降低敵意等等,都是相當寶貴的經驗。在這方面,兩岸當然不能一蹴可及,但是,學者專家的研究與交流當可立即展開,這也還需要一個相當的過程。試想,未來國共兩軍進行聯合軍演,這當然也是兩岸和解的終極目標之一。可是,這將也是美日兩國所極不願見的情況,如何避免其干擾,兩岸還需多加努力,在這些方面都必須要做出充分的研究,以因應相關的需要。
四、內外有別,名實互用
基於上述「非外國」的政策,西德政府只能將其東德政策以內外有別的方式分開處理。比如在雙邊關係上,雙方的大使館稱為「永久代表處」,避開了一般國際慣例的尷尬。還有,東德駐西德的「永久代表處」不與西德外交部接觸,而由總理府直接聯繫,以維持「非外國」的特殊性,也與一般的大使館有別。雖然東德是將「永久代表處」視為一般的大使館,但是雙方相互尊重,故也相安無事。在對外關係方面,當西德政府將其對於東德的政策處理妥適之後,前者完全放棄對於後者在國際上的封鎖,致使東德在短期間就具備了完整的國際人格。
更值得注意的是,當1987年東德領導人何內克(Erich Honecker)訪問西德時,兩國國旗並列,東德外長也與其他部會首長同行,極似一般重要國際訪問的排場與規模。可是,西德政府卻只派出德國內部關係部部長相迎,此乃相當於我國的陸委會主委,而西德外長則從未出現。其實,這些安排都已經超越了前述「非外國」的政策,可是兩德與盟國都樂觀其成,並未引起爭議,否則如何互訪?因而雙方達成了高層交流的重要目的,這再度顯示了實質的意義勝過了名義的堅持,否則因名害實,得不償失。
在兩岸關係方面,至今北京在外交上對台的三段論法是:「世界上只有一個中國,台灣是中國的一部份,中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府」。而北京對台的立場則為:「世界上只有一個中國,大陸和臺灣同屬一個中國,中國的主權和領土完整不容分割」。其實,這也是一種內外有別的安排。
再者,自2007年起就陸續有六個我國友邦有意要與中共建交,但至今北京都未應允,這主要就是呼應我國所提出的「外交休兵」政策,可是,中共仍舊開始與這些國家建立國與國之間的關係。其實,這也就是一種名實互用的安排,北京不顧名義,但強調實質關係的發展,這也與我國接受「奧運模式」的安排重參與而輕名義,有異曲同工之妙。
五、結論
綜上所述,「德國模式」也是一個極為值得參考的知識庫。不論是「非外國」的定位、特殊關係、放棄國際封鎖、屋頂理論,以及軍事互信機制與共同編訂教科書等等,都極具意義,值得兩岸進一步探討與參考。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)