中國大陸在2010年元旦與東南亞國簽署自由貿易協議後,雙邊貿易快速成長,並在2013開始積極向東南亞國家展開一帶一路倡議,試圖透過在地緣交通運輸發展的連結優勢,來整合中國與東南亞的市場,唯有透過鐵路、公路、河運、航空等運輸基礎建設的改善,才能讓中國更有效率的整合東南亞的市場與經濟。無疑地,推動高鐵外交也代表著中國對東南亞國家最重要的發展策略。然而,自2019年爆發新冠病毒肺炎(COVID-19)之後,東南亞經濟受到國內外之封鎖、隔離或管制等政策推行受到嚴重衝擊。再加上疫情惡化後,中國積極推銷疫苗外交,試圖挽回中國在東南亞地區的主導優勢地位。
東南亞各國疫情和中國一帶一路倡議
根據約翰霍斯金大學的CSSE(Center for Systems Science and Engineering)資料顯示,截至2020年12月18日為止,東南亞國家新冠病毒肺炎(Covid-19)的確診人數以及死亡數有逐漸加劇趨勢。尤其是印尼的染疫確診數與死亡病例數更是東南亞國家第一高,高達70萬人,死亡人數亦達2.06萬人,死亡率高達2.9%,遠高於世界平均的2.2%。其次是菲律賓,確診者高達46.6萬人,死亡人數將近9,055人,死亡率約1.9%。而印尼抗疫至今至少有152位醫生和9位牙醫死於Covid-19,且印尼的醫患比例約為1:2500,這161位醫生殉職,也代表印尼未來將有38萬人失去醫生照護的機會,造成很大醫療問題。
而緬甸則位居第三,確診人數迅速竄升達12萬人,死亡人數超過2,532人,死亡率達2.1%。馬來西亞位居第四,確診超過10萬人,死亡數約446人死亡率相當低,約0.4%。再來是新加坡,確診者將達6萬人,死亡數29人,死亡率卻相當低(0.04%)。就確診人數來看,以上五國是比較嚴重的。而另外五國,在確診人數和死亡人數上則相對輕微很多,如泰國(5,829人確診、相對於60人死亡)、越南(確診人數有1,432人,僅有35人死亡)、柬埔寨(確診363人相對於死亡數0)、汶萊(確診152人、死亡數0)和寮國(確診人數41人、死亡數0)。
COVID-19於2020年爆發後,每個國家為了控制疫情發展,紛紛關起國門,連帶影響世界經濟貿易。中國也因為疫情爆發,讓製造業受到極大的影響。目前中國首要任務便是控制疫情,以及復甦因疫情受挫的產業經濟,同時也要修補與鄰國的供應鏈合作,不過投資資金的流出也相對減少。中國在2020年第一季,與57個一帶一路參與國新建設合約金額整整比去年同期少了14%。顯示中國為了提振國內經濟的同時,也相對減少對東南亞的投資與經濟援助。
目前中國一帶一路倡議建設陷入停擺困境,可以從幾個面向看出。首先,一帶一路倡議的關鍵參與國印尼,原本計畫由中國國營銀行出資建造長約140公里連接雅加達和萬隆的高鐵,已在近期停頓;其次,現在從曼谷至泰國東北大城呵叻段的高鐵協議,也已延宕;第三,在緬甸,由中國國營企業與香港公司興建的發電廠也遭拖延,部份原因可能是疫情造成的供應鏈干擾;第四,中國在柬埔寨興建的發電廠也無法按照計畫於五月開始運轉。最後,投資建設的工程延宕,除了中國財政預算的緊縮與東南亞各國的合作紛紛停擺外,主要是因為其他國家也祭出不同的封鎖方式來控制疫情,造成施工進度延宕。例如,許多東南亞國家為了防控疫情擴散,嚴格限制外籍人士入境,甚至是禁止一切國際航班降落,也阻礙了許多工程的進度。
全球目前有11種Covid-19疫苗進入最後測試階段,而中國在此就佔了4種。Covid-19疫苗可望成為未來最重要的戰略物資,因此中國正在利用疫苗發動「疫苗外交」攻勢,特別是針對在南海與中國有領土爭議的東南亞國家。儘管大多數民眾對中國疫苗品質與中國援助動機都抱持不信任,但當美國宣稱疫苗只有本國需求得到滿足後,才會與其他國家分享疫苗,其他富裕國家也花了大筆錢捷足先登,貧窮國家只能等著「剩下」的疫苗。
為此,這些東南亞國家只能將希望轉至中國疫苗,這是否說明中國的「疫苗外交」效果正在發酵嗎?正如中國總理李克強在2020年8月表示,會優先將疫苗給柬埔寨、緬甸、寮國、泰國與越南等中南半島國家,以及馬來西亞、阿富汗和其他簽署一帶一路倡議合作協議的國家。正如CNN的報導,當這些疫苗優先權都先給一帶一路計畫的夥伴,無疑地這種疫苗外交將提升中國在區域上的軟實力影響,也可以用來降低中國在國際疫情爆發上的負面形象。因此,積極研發疫苗儼然成為中國當局首要之務。
東南亞國家疫苗政策立場:親中抑或拒中?
儘管印尼對南海的問題非常強硬,但在疫情失控情況下,尋找疫苗已經成了最重要的任務,對此印尼政府和媒體對中國的疫苗採取處於比較歡迎的觀望態度。在2021年1月前將輸入中國疫苗300萬劑,印尼於2020年12月7日收到來自中國北京科興生物(Sinovac Biotech)的120萬劑疫苗,和在明年1月預計收到180萬劑,以及在第一季後會收到3,500萬劑。而印尼國營生物藥劑Bio Farma和中國科興所製造的疫苗,目前試驗據顯示,這支疫苗防護效力高達97%。印尼食品藥物管理局(BPOM)將在1月底核發緊急使用授權,之後將能展開大規模接種。
而菲律賓當局表示,既然南海問題打不過中國,在國內疫情嚴峻和經濟受創的情況下,將請中國習近平和俄羅斯普丁優先考慮優惠採購疫苗分享給菲律賓,期待優先向中俄購買疫苗,如向北京科興生物買進2,000萬至5,000萬劑疫苗和俄羅斯加馬利亞研究所(Gamaleya Research Institute)。菲國政府認為中國疫苗將會是首批在菲律賓推出的疫苗,最快於2021年第1季於菲律賓國內開始接種。儘管如此,菲國亦同時採取分散疫苗採購措施,如菲律賓政府在私人公司參與下,向英國阿斯特捷利康(AstrsZeneca)藥廠簽約採購260萬劑疫苗,亦計劃向美國輝瑞大藥廠(Pfizer)採購疫苗。該疫苗將大部分捐贈給菲國政府,用於計劃中的疫苗接種計劃,其餘的用於接種員工,而這批疫苗預計於2021年5月或6月抵達菲律賓。
而緬甸也同樣遇到相同的疫情擴散問題,加上財政赤字嚴重,加上長期依賴中國的經濟援助,也難以擺脫中國的疫苗外交,而中國也以疫苗支助,來支持翁山蘇姬所領導的緬甸全國民主聯盟的第二度勝出。中共中央外事工作委員會主任楊潔篪於2020年9月2日拜訪緬甸時,就表示願將Covid-19疫苗優先與緬甸分享。目前世界銀行的國際開發基金(IDA)表示,願向緬甸政府提供6,000萬美元的貸款,來購買Covid-19疫苗,並優先讓20%人獲得疫苗的接種。
其實,柬埔寨、寮國和汶萊三國的疫情控制相對良好,且又長期與中國經貿合作,會受到中國在疫苗外交上贊助機會相當高。而這些國家在獲取中國疫苗同時,受否可能讓這些國家付出地緣政治與安全的代價,在此代價的考量下,肯定會進一步擴大這些國家與中國的經濟貿易往來。
事實上,柬埔寨目前還在尋找資金購買Covid-19疫苗,雖未明確表示要買哪一款疫苗,但以柬埔寨與中國的友好程度,柬埔寨總理洪森(Hun Sen)曾說過「要對我們的朋友中國在生產疫苗方面所做的努力,給予高度讚揚。」推測該國會以購買中國疫苗為首選。柬埔寨總理於2020年12月7日宣布,柬埔寨政府將購買100萬劑Covid-19疫苗,為感染風險較高的群體(約50萬人)優先提供注射。儘管柬埔寨總理洪森於2020年2月15日也表示:「柬埔寨不是垃圾桶,也不是疫苗實驗場」,柬埔寨只會購買經世界衛生組織批准的疫苗。而此舉不過是柬埔寨對中國疫苗提高相對自主性的選擇權而已,而且目前柬埔寨已經從COVAX訂購100萬劑的疫苗。
對於寮國而言,來自中國疫苗的援助,沒有拒絕或反對的理由。畢竟寮國對中國來說,具有重要的地緣戰略地位,中國不容許寮國陷於疫情的威脅,這將不利於中國向印支半島的發展。正如中國總理李克強於2020年8月24日在北京主持瀾湄合作第三次領導人會議表示,未來疫苗投用後,將優先提供湄公河國家使用,而寮國更是首要之重。
而汶萊政府也簽署了世界衛生組織(WHO)所發起的COVAX計畫,預計在2021年第1季度可望獲得COVID-19疫苗,協議將保證汶萊有50%人可以施打疫苗,畢竟汶萊只有43萬人民,對疫苗劑數的需求很容易達到滿足。目前汶萊衛生部還在與兩家疫苗生產商進行協商中,倘若COVAX有選擇權,衛生部將決定要購買疫苗,當然也並不排除中國疫苗,只要中國疫苗符合WHO的認證。
上述東南亞六國外,其餘的東南亞各國在疫苗購買上卻傾向於不選擇中國產品或是僅預購少量疫苗。特別是越南,由於對中國疫苗仍存有著政治安全上的疑慮,而選擇向俄羅斯購買疫苗。事實上越南政府已經登記要採購俄羅斯疫苗,訂購5,000萬到1.5億劑疫苗,其中部分為俄羅斯「捐贈」,其餘則由越南政府支付。
越南政府對於疫苗的立場主要有三:一則向俄羅斯購買以苗,可以強化越俄關係;二則越南不想提高對中國疫苗的依賴,可能會喪失國家健康安全的自主性,甚至受到中國的政經的箝制;三則大力支持本土的疫苗研發,可以提升國家的生物技術能力,有助於國家形象的肯定。
由於越南於2020年11月公布越南自製的疫苗,已在11月進行人體試驗,大力研發自己的疫苗。目前有四支疫苗正在研發中,而在這四支疫苗中,以越南Nanogen製藥生物技術(Nanogen Pharmaceutical Biotechnology)所生產的候選疫苗,能夠在實驗室規模下成功生產,並在動物試驗時引起免疫原性,可望成為越南第一支進入人體試驗的疫苗。另外,台灣的高端疫苗與越南衛生部(MOH)轄下國家衛生暨流行病學研究所(NIHE)於2020年11月2日簽署新冠病毒疫苗的合作協議,規劃在2021年第2季前完成台灣及越南兩地3,000人的二期臨床試驗,目標在2021 年推動疫苗上市。
而泰國向英國製藥公司阿斯特捷利康簽署疫苗,以及移轉疫苗生產技術,預計在2021年5月開始施打疫苗,為1,300萬人提供2,600萬劑。泰國公共衛生部轄下的國家疫苗研究院(The National Vaccine Institute)和英國製藥公司阿斯特捷利康簽署採購疫苗合約。這份總額達60億美元的合約內容,包括阿斯特捷利康向泰國暹羅生物科學集團(Siam Bioscience Group)轉移疫苗生產技術,並授權暹羅生物科學集團生產疫苗。不僅能向世界展現泰國的生物醫療能力,亦能凸顯泰國在東南亞能夠成為疫苗生產者。
馬來西亞則向美國輝瑞大廠(Pfizer)購買1,280萬劑的新冠疫苗,可以說是東南亞第一個宣布與輝瑞合作的國家。根據協議,馬來西亞將於2021年首季獲得100萬劑,第二季獲得170萬劑,第三季及第四季分別獲得580萬劑及430萬劑,預計將有640萬人獲得疫苗接種,占大馬總人口的20%。
不過馬來西亞同時也與中國合作的疫苗測試計畫,也在12月進入第三階段臨床實驗,馬來西亞有3,000人會施打中國醫學生物學研究所研發的疫苗。另外,馬來西亞公司MGB已透過醫療事業子公司Metronic Medicare Sdn Bhd(MMSB),與台灣的高端疫苗簽署疫苗預先採購合作意向書,雙方將以最高50美元、最多300萬劑的數量進行代理協商談判,總銷金額估計最高1.5億美元。
新加坡政府的疫苗政策主要是支持疫苗多邊主義及公平、平等的疫苗取得與分配,將投入500萬美元在COVAX(疫苗全球取得機制)的預先市場承諾機制,並協助92個低收入和中低收入國家獲得疫苗,新加坡透過國際合作方式,來建立自己在疫苗上的相對優勢和主導地位。此外,新加坡作為全球航空樞紐,可以在全球疫苗運送扮演關鍵角色。
新加坡一方面跟美國製藥公司Arcturus Therapeutics攜手合作研發新冠疫苗ARCT-021,另一方面也將投入約4,500萬美元購買生產疫苗相關設備、物資與服務等,並與輝瑞(Pfizer)、德國生技(BioNTech)、美國莫德納(Moderna)、中國北京科興生物等公司簽署預先採購協議,也已經預付訂金,以及有權以預先協商的價格購買高達1.75億美元的疫苗。
目前新加坡已經進行第一和第二階段的人體試驗,且新加坡政府已經批准使用輝瑞疫苗,首批將在12月底運達新加坡,便可以進行第三期的臨床施打疫苗試驗,新加坡將是全球最早取得這款疫苗的國家之一。預計在2021年第三季將有足夠疫苗為全國人口接種。
結語:東南亞國家對中國疫苗的政策選擇
東南亞國家受到疫情衝擊,也讓經濟出現嚴重不景氣。尤其當全世界疫情惡化時,東南亞各國經濟也受到連累。而當東南亞經濟越是陷入困境之際,相對地依賴中國的經濟援助和市場吸納便會逐步提高。尤其當東南亞疫情在擴散時,東南亞各國因其歷史和政經實力之不同,自然對於疫苗政策也會出現不同的立場,也就是「親中依中」或是「拒中排中」的疫苗外交。其實重點仍在於,中國疫苗的品質和有效度必須獲得國際之專業認證。
如上所述,可以看出印尼、寮國、緬甸、菲律賓、柬埔寨和汶萊等六國的疫苗政策會選擇親中依中,由於受到財政赤字擴大,加上經濟不景氣所致,希望獲得中國相對便宜的疫苗和疫苗援助。而越南、泰國、新加坡則比較偏向歐美或俄羅斯,出現拒中或排中的疫苗措施,除了考量疫苗品質外,便是試圖降低對中國的依賴。其實柬埔寨和汶萊在表面上也希望透過WHO品質認證,在COVAX機制上來訂購疫苗,來提升相對於中國的購買疫苗自主性和選擇性。且新加坡和馬來西亞則基於公平公開的疫苗取得機制,不排除跟中國購買與合作的可能。但最值得一提的是,越南和馬來西亞也跟台灣高端疫苗簽署合作和研發協議,這也成為台灣新南向政策推動的另一個亮點。
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