5月9日一艘台灣藉漁船「廣大興28號」在台菲重疊的經濟海域內捕魚時,遭到菲律賓海巡隊公務船追擊,船艙中彈50餘發,船員洪石成不幸中彈身亡。事發之後我政府與人民極度憤慨,一致要求菲律賓政府應道歉負責。此一事件不只影響到台菲的關係,也牽涉到美國與中國大陸的角色與利益,因此在處理此一爭議時,不僅應關切台菲的外交互動,也應考量美中的因素,以有利於對該事件有一更全面的了解,設計出對我有利的對策。
從客觀證據而論,我國漁船是在台菲經濟海域重疊的我方「暫定執法線」內捕魚,本就有捕魚的權力,菲國公務船無權干涉。即使菲律賓不認同該執法線,欲驅逐我方漁船,也應該循國際法的規定,先廣播或鳴笛示警,要求船隻停船,登臨檢查,然後拘捕或釋放船隻,斷無在沒有任何警示的情形下,即對於一艘無武裝力量的漁船持續的開槍攻擊之理。從所發射的子彈數目可以看出,已不只是要制止船隻停船,而是要蓄意攻擊船隻甚至致人於死。菲律賓的公務船在執法時已違反國際法規定,並且不符人道原則過度地使用武力,更何況也無權追逐至我方執法線之內。根據上述原因,我方有絕對的理由要求菲律賓政府懲處兇手、向我國政府及受害漁民道歉,並負起賠償責任。但是事發之後,菲律賓政府卻推諉責任,宣稱該國海岸隊是正當執法,台灣漁船不聽制止,並意圖衝撞該國公務船,在逃跑時才開槍追逐。接著對於馬政府提出的道歉、懲兇、賠償及展開漁業協定的談判等要求,無誠意回應。我方在得不到菲方善意回應的情形下,對其實施十一項制裁措施,並動員紀德級等軍艦至暫定執法線附近舉行操演。
美國在此一事件中,從其官方反應可以看出有幾點立場。第一,美方意圖保持形式中立。儘管我方認為菲方的公務船違反國際法,不當使用武力,但是美國並未在第一時間即呼應我國的說法。美國國務院代理副發言人范瑞爾(Patrick Ventrell)於例行記者會上表示,事件似乎發生「在」或「接近」菲律賓和台灣雙方均宣稱擁有漁權的爭議水域,美國對於該地區的海域疆界並未採取立場。關於在爭議水域動武是否違反漁業協定及航海自由,菲特瑞爾卻表示漁業協定是美國目前鼓勵台菲雙方進行的解決方案之一,顯然迴避此一問題。關於菲律賓的道歉是否有誠意,他表示要問台灣當局。關於台灣實施的制裁等問題,范瑞爾認為應由台菲雙方直接討論妥切性與具體解決方式。被問及台灣海軍在巴士海峽的操演時,美國國務院發言人柏莎琪(Jen Psaki)表示美方知道台灣海軍與海巡署艦艇在台灣南方進行聯合護漁操演,至於適不適當,美方無法論斷,只能問台灣當局。 第二,儘管美國對於台菲的爭議持中立立場,亦即不明白評斷孰是孰非,但是卻明確要求雙方應該以理性和平的方式解決此一爭議。例如,柏莎琪在事發後的第一場記者會表示表示美國一直就此事與菲律賓政府和台灣當局接觸,我們樂見菲國政府有關進行充分和透明調查的承諾。美方籲請各方「避免採取挑釁行動」。在台灣調查團在菲律賓受阻後,她表示美國對於這起事件仍會持續敦促台菲的合作關係,以確保海事安全,同時避免使態勢進一步升溫。關於台灣的軍事操演,她雖表示由台灣自行決定是否適當,但也表示希望雙方能夠自制,降低發生衝突的可能。
美國的立場反應其亞太戰略的規劃。自歐巴馬總統上任後,美國即採取「重返亞太」的新戰略,目的在於鞏固美國在此一地區的領導權,復甦美國的經濟,以及制衡中國大陸在此一地區的權力擴張。為落實此一新亞太戰略,美國積極加強與盟邦的軍事關係,菲律賓即是美國在亞太地區的五個正式盟邦之一。此外美國也主動介入南海地區的領土主權爭議,美國的立場是雖不對主權歸屬表態,但是主張維持南海地區的航行自由, 反對任何一個國家以武力威脅其他國家解決領土爭議,南海主權爭議應以和平的方式及多邊的途徑解決。美國關於南海主權議題的主張,明顯是針對中國而發,意圖抑制中國大陸在此一地區的權力。在美國表態後,菲律賓及越南對於與中國的南沙群島主權爭議持續升高,尤其是菲律賓去年才與中國發生黃岩島之爭。美國不僅在立場上支持菲國的爭取領土主權的意圖,也實質售予菲國船艦及武器以提升其維護海洋主權的力量。菲律賓可謂為美國在南海地區制衡中國大陸領土主權聲索及擴張權力的一顆重要棋子。儘管菲律賓的武力與中國大陸有明顯差距,但是起碼可以在南海區域的外交上引發與中國的爭議,形塑中國為壓迫他國的霸權形象,並提供美國介入南海爭端的理由。例如菲國要求東協外長會議通過聲明採取一致立場以對抗中國的南海主張,將黃岩島爭議提交國際海洋法庭仲裁等,而美國也在東亞高峰會議持續提倡其南海主張,以維持區域的和平。既然菲律賓具備有用的戰略價值,美國自然不會與菲國交惡。
美國在執行新亞太戰略時也努力強化與非盟邦國家的關係,台灣便是其中之一,前國務卿希拉蕊曾說過台灣是美國在亞太地區重要的安全及經濟夥伴。儘管台美之間目前並無正式軍事同盟關係,但是台灣位居於遏制中國軍力擴張的第一島鍊的關鍵位置,且與美國有密切的經貿關係,美國也不願意見到台美關係惡化。因此,對於美國而言,台灣與菲律賓都是其在亞太地區重要的友好國家,美國不樂見台菲關係的惡化,如此將使得美國在兩者之間難以選邊支持。國務院代理副發言人范瑞爾即表示台灣與菲律賓兩個鄰近民主國家,都是美國在亞太地區的親近夥伴,希望雙方盡快達成協議解決爭端,避免升高緊張情勢的舉動。美國不願意台菲衝突升高也符合其一貫的亞太安全立場,亦即不樂見此一地區有衝突情形發生,以避免影響區域的穩定。例如美國對於朝鮮半島的北韓威脅、東海的釣魚台爭議、日韓的獨島(竹島)爭議、南海地區的主權爭議以及兩岸情勢,都呼籲爭議各方採取和平方式解決。美國不希望台菲的爭議升高,也與中國大陸的角色有關。由於中國一直認為兩岸同屬一國,台灣人民的權益維護也是其責任,若台菲之間的衝突升高,中國大陸可能會介入此一衝突,形成兩岸共同對於菲律賓施壓,也使得中國可能趁機將軍事及護漁的力量延伸至巴士海峽,影響到美國的區域利益。
在美國的接觸台菲政府及期望和平解決下,台菲都顯示出自我節制的舉動。在菲國方面是儘速啟動調查程序,並且派員於至台灣致意及道歉,美國相對地對於菲國的行為也表示公開的肯定。對於台灣則是期許能減少軍事的作為,因此我方在台菲海域的軍方與海巡署的聯合軍演改為聯合操演,不僅演習的天數減少,操演中也不進行實彈射擊。甚至在台灣於巴士海峽操演時,湊巧有美國的「觀察島號」彈道飛彈觀測艦尾隨參與演習的紀德級驅逐艦二個多小時,這有可能是該艦在執行其他觀測任務結速返航時,湊巧經過演習之地,也可能是特地前來進行演習的觀測。若是後者,顯示出美國對於演習造成該海域可能影響的關切。
中國大陸在此一爭議事件,也採取了積極與實質的作為。在事件發生之後,大陸外交部發言人洪磊在記者會強調,中方對菲槍殺台灣漁民表示強烈譴責,要求菲方切實調查,作出切實處理,採取有效措施,杜絕此類事件再次發生。菲律賓在評估如何回應馬政府的四項要求時,據傳因為考慮到「一個中國」的原則,不願意以政府的名義對於我國政府道歉。但是國台辦發言人楊毅在記者會上,除了再次強烈譴責菲方槍殺台灣漁民的野蠻行徑,並表示兩岸同胞是一家人,維護台灣漁民同胞安全和權益是義不容辭的。對於「一中原則」雖然表示是國際社會普遍共識,但明顯降低此一政治訴求。國台辦主任張志軍也表示,大陸要求菲律賓方面嚴肅認真對待此事,徹查事件真相,嚴懲兇手,給被害漁民一個負責任的交代,這樣的事情絕不容再次發生。這些發言及作為顯示,大陸方面自始即與台灣方面站在同樣的立場,對於菲律賓公務人員的行徑加以譴責,要求其切實處理,包括嚴逞兇手,並給台灣漁民一個交代。確實展現了兩岸同屬一國的立場。當菲律賓欲以一個中國的原則拖延對於台灣的回應時,大陸也表示維護台灣漁民權益是義不容辭之處,不希望菲方過於拘泥於一中的原則而拖延回應台灣的時間,或甚至轉而向北京道歉。但是,值得注意的是,大陸方面多次的官方發言確實沒有提及菲國政府應對於台灣政府道歉,僅提及應給予台灣漁民一個負責任的交代。為了加強對於菲國的壓力,大陸對於台灣軍方欲在巴士海峽舉行軍事操演並未反對,甚至其東海艦隊的船隻在遠洋演習結束時,還刻意經由巴士海峽返航,似在加強對於菲方的壓力。
從上述分析顯示,中國大陸對於此一事件的立場及反應顯然與美國不同,美國保持形式中立,但是大陸卻是完全站在台方,美國對於台灣的軍演保持期望降溫的態度,大陸卻表示支持。大陸之所以採取此一立場及作為是因為對台的政策及南海戰略有關。在兩岸關係方面,大陸欲藉此以表示對於台灣同胞的關心,爭取台灣人民的好感,強化兩岸同屬一中的發展。在南海戰略方面,大陸積極維護中國的領土主權,早對於菲律賓不滿,雙方去年即有黃岩島之爭,大陸已以武力壓制菲國的聲索作為,現在當然也會積極維護台灣的經濟海域。事實上,為了反制南海各國的主權聲索,及維護釣魚台的主權,北京近年來一直鼓吹兩岸應該聯手在東海及南海維護主權及護漁。此次台菲發生漁業糾紛,北京非常樂見台灣積極維護海上主權及漁權,甚至期望台灣與大陸共同合作。張志軍在回應記者詢問今後兩岸是否考慮聯合護漁時表示「對於任何有助於維護兩岸漁民權益的事情,無論什麼樣的辦法,我們都願意積極考慮。」顯示中國大陸樂於今後兩岸共同護漁。大陸的強烈譴責菲律賓政府,並要求其應該對於台灣漁民有個負責任的交代,打消菲律賓政府在兩岸之間玩分化手段意圖,應該也是促成菲律賓政府迅速進行調查及派代表向台灣受害漁民致意及道歉的動力之一。在美國至今保持中立態度,以及大陸積極表態聲援台灣之下,台灣的民意對於兩岸聯手護漁的態度也有了明顯的轉變,根據國內媒體的民調顯示,如果菲律賓對台灣最後通牒置之不理,有74%受訪者希望兩岸共同合作對付菲律賓,創下以往類似調查的新高。
我方未來努力的方向
一、加強國際輿論的宣傳。此次台菲爭議事件,我方在國際法及人道的立場絕對有理,但是在雙方交手一段時間後,國際輿論並未完全站在我方,甚至有支持菲律賓的傾向。這除了與美國力圖保持中性的態度有關之外,我方的國際宣傳不足也是主因。我方應將所掌握的有利證據、譴責菲律賓的理由、制裁的原因、以及派軍艦至爭議海域操演的目的,透過國際記者會向國際說明。對於國際的主流媒體如美聯社、法新社、BBC、CNN等,更應該有專人與其聯繫解釋,如其報導有誤解或不利之處,也應溝通說明。我國外交部駐各國外館也應該配合政府的決策,立即向當地政府、媒體、國會議員、及智庫學者傳達說明,尤其是駐美、歐盟與東南亞國家的外館更應積極發揮此一功能,以爭取對我有利輿論。
二、加強對美的宣傳與溝通。美國仍是亞太地區的領袖國家,具有強大的地區影響力, 對於菲律賓也具有實質的影響力,也與我國關係密切。我國應積極向美國政府及國會溝通說明,讓其了解此一事件的始末以及我方堅持的理有,使其支持我方並向菲國施壓。儘管美國有其亞太戰略的考量,但是應不樂見各國在執行海上維權時,違反國際法及濫用職權,否則此一地區的領土紛爭及漁業糾紛將會更為增加及劇烈化,反而不利於區域的穩定及和平。美國一直希望各國在南海地區建立有效的行為準則,如此則應站在戰略的高度上,以客觀的立場維持南海秩序,不刻意偏袒行為偏差的一方,才能使行為準則獲得遵守。
三、善於運用大陸的影響力。中國大陸是亞太地區另一個具影響力的大國,目前也與台灣有良好的關係。在涉及到海外領土主權及漁權爭議時,雙方的立場往往一致。我方目前因為整體的亞太戰略及兩岸關係考量,不能與大陸正式地聯合維護主權及海上資源,但可以有默契上的合作。例如以各自獨立的方式譴責菲律賓的違法及非人道行為,對於菲律賓形成外交及輿論的壓力。甚至必要時,各自採取對菲律賓的經濟制裁,增加實質的壓力。
四、爭取與菲國簽訂漁業協定。此次爭議的起點是菲國在台菲的重疊經濟海域違法濫權,過去也有類似的案例,關鍵在於兩國對於捕魚的範圍並未明確的劃定。藉由此一事件,我方應提議與菲方協商漁業協定,劃定雙方捕魚的界線與範圍,避免再次出現如此的濫權執法行為,以維持雙方良好的互動關係。
五、維持有效的執法護漁。在台菲雙方正式協商簽訂漁業協定之前,我方應該根據海洋法的規定,劃定捕魚的權力範圍,並由海巡署有效的護漁,以維護我國及漁民的權益。即使將來雙方簽定漁業協定,也同樣需要我海巡署加強巡護,以有效落實該協定。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)