一、前言
自1979年至2019年,美「中」軍事關係歷經建交蜜月期、1989年天安門事件後的停滯期、2001年911事件後的反恐合作期,以及2017年川普總統上台後的「大國競爭」期。這40年間的軍事互動交流「時好時壞」,凸顯兩國結構性利益矛盾仍深重,戰略互疑根源難解,但共同利益議題又與日俱增,讓雙方必須交流互動,以避免誤解誤判爆發軍事衝突,並在全球性共同利益議題保持合作。當前,美「中」戰略競逐情勢詭譎化,兩國雖在2020年初簽署《第一階段貿易協議》,但軍事關係已逐漸趨向對立,同時美「中」科技戰方興未艾,若形成兩大對立陣營的「科技鐵幕」,並外溢到軍事競爭與間諜戰角力,恐將衝擊全球及台海和平穩定格局。
2018年間,美「中」兩國防長曾有互訪,並在「新加坡香格里拉論壇」,以及「東協防長擴大峰會」等國際場合,進行對話溝通。不過,美方曾經於5月間以中共在南海擴軍為由,片面取消邀請共軍參加2018「環太平洋聯合軍演」,並以中共對俄羅斯軍購違反美國制裁禁令為理由,凍結共軍裝備發展部及其部長的在美資產,「中」方則祭出取消邀請美前防長馬提斯10月訪問北京行程,以及緊急召回在華府訪問的海軍司令員沈金龍等反制措施。2019年間美「中」軍事關係漸趨向緊張,美代理防長沙納漢及接任防長艾斯培,劍指中共是美國最大威脅,兩人雖然都有與中共防長魏鳳和,在國際場合對談,卻已不見兩國國防與軍事首長互訪。顯示,2019年美「中」軍事關係每況愈下,更甚於2018年。
2019年10月底在北京舉行的「香山安全論壇」,美國防部雖派出主管中國事務副助部長施燦德出席,並在討論「中」美關係時釋出緩和訊號表示,美國不想跟中國「脫鉤」,並歡迎中共加入自由開放的印太地區;同時,美國跟中共的競爭不存在對抗,也不想要任何國家在美「中」兩國間選邊站。不過,美方對美「中」軍事關係討論已經聚焦在「危機溝通」,跟以往兩軍代表常提「建立互信機制」友善氛圍,已經大不相同。此前,中共軍方人士姚云竹就曾經指出,「中」美關係趨冷之際,兩國軍事關係的首要任務是「強化危機管控機制,防止最壞情況發生」。11月13日,施燦德更在華府智庫論壇坦承,北京單方面取消2019年間,多項美「中」軍事交流活動。
2019年12月4日,中共中央軍委會聯合參謀部長李作成與美軍參聯會主席米雷,在中方因美國通過《香港人權與民主法》,取消美航艦停靠香港後通電話,有意扮演兩國關係「穩定器」角色。但是,美國海軍代理部長莫德利(Thomas Modly)隨即就在12月6日表示,如何應對中共威脅,將作為自己的首要任務。在同一場合,美海軍作戰部長吉戴(Michael Gilday)更強調,美國海軍將提出一套全新方案,應對可能與共軍發生的軍事衝突,並要求官兵隨時做好與共軍戰鬥的準備。美國陸軍部長麥卡錫(Ryan McCarthy)亦於2020年1月間在華府表示,美國陸軍將於2年內,在太平洋完成部署2支針對中共的特種部隊。顯示,美「中」戰略競逐邁入詭譎化新局,兩軍關係「穩定器」恐難穩定。
現階段,共軍不斷擴大兵力投射範圍,與美軍部署在印太地區軍力差距漸漸拉近;同時,美國與中共軍方長期以來缺乏穩定互動,可能增加雙方誤判對方戰略意圖風險。因此,美「中」都有意穩定軍事關係,以利管控分歧,避免失控危機。不過,美「中」軍事交流的結構性障礙,包括美「中」兩國的國防戰略互視彼此為假想敵不變;同時,中共高度不滿美國執行的對台軍售,以及限制十二項美「中」軍事交流內容;此外,美軍持續在中國大陸沿岸及南海抵近偵察,並積極執行「自由航行」任務,讓共軍備感壓力;另川普政府布局「印太戰略」,牽制中共「一帶一路」,並在《2020財年國防授權法》強化針對中共的軍力部署與研發,更讓北京感受到美國的敵意與日俱增。這些結構障礙與戰略互疑未能改變前,美「中」軍事關係想要有實質進展,無異緣木求魚。
近年,川普政府與智庫接連發布重要報告,包括《中國全球擴張對美國國防影響評估》、《2019中國軍力評估》、《2019 飛彈防禦評估》、《2019 美國國家情報戰略》、《2019 太空安全挑戰報告》、《戰略亞洲 2019:中國擴張戰略野心》,以及《戰略亞洲2020:美中競爭全球影響力》等,除了反映多數美國府會官員與智庫圈,面對「中國崛起」擴張氣勢,普遍都已經提高警覺,並參雜優越感旁落深層焦慮外,同時還凸顯美國府會決策高層,內心對中共仍存有冷戰對抗心態,並高度防範中共在全球領域挑戰美國優勢。中共的領導群則普遍認為,美、日、澳洲軍事同盟仍然把中共視為假想敵,因此,雙方儘管仍會有高層峰會與軍事交流對話,恐怕也無法化解兩國在要害關鍵的戰略互疑。
整體而言,美方推動美「中」軍事交流重點有3項,首先是國防政策對話與資深軍事領導人員互訪;其次是在擁有共同利益的領域,建立具體務實可行的合作;第三則是強化風險管理機制,防範軍事意外衝突。但是,美方的規劃仍面臨明顯限制因素,其中包括:(一)中共軍方瞭解美「中」軍事科技能力差距仍大,因此不願在增加政策透明度的要求下,透露積極迎頭追趕的項目;(二)中共軍方不願讓美國知道積極強化戰力的關鍵領域;(三)美「中」雙方的政治領導人,都傾向於把雙邊的軍事交流與對話,納入彼此政治互動關係的重要環節,成為提升或降低政治關係的籌碼。另從中方角度觀之,美「中」軍事關係限制關鍵,主要在於美國對中共的戰略意圖懷有明顯敵意,雙方能夠做到管控分歧,避免誤解誤判爆發意外軍事衝突,就已經很不容易了。
2020年1月17日,美國國務卿龐佩奧表示美「中」雖已簽署《第一階段貿易協議》,但是「中國仍是美國最大對手,北京在南海的作為、人權問題及用金錢利誘他國的作法,所造成的挑戰仍然存在」。此前,龐佩奧於1月13日在史丹彿大學及加州矽谷發表演說,持續強調「敲打中國」戰略,表示美國正以諸多實際行動,對「中」、俄、伊朗等競爭對手展現美國意志,「重塑嚇阻威信」,並呼籲矽谷配合美國政府封殺華為5G措施,以保持美國在國家安全與軍事科技領先優勢,等於是向北京當局宣告,美「中」雖簽署《第一階段貿易協議》,但另一場更大規模的科技戰將登場,恐讓漸趨緊張的美「中」軍事關係雪上加霜。
二、美國咄咄逼人 中共綿裡藏針
美國防部與國家情報總監先後發布報告,強調中共軍力擴張已威脅美國安全利益。但是,「中」美在經濟能量、軍事實力與高科技等差距仍明顯,首先,中共在2020年「人口紅利」將消失,影響經濟持續成長動能,反觀美國則繼續享有「人口紅利」;其次,中國大陸能源存量與開發技術都落後美國,而且中共依賴能源進口,美國則是能源出口國;第三,中共每年需向美國進口大量糧食與肉品,但美國則保持自給自足優勢;第四,美國擁有10艘航艦戰鬥群及數百架第5代戰機,中共第1艘航艦戰鬥群則剛剛成軍,第5代戰機發動機性能仍不穩定;最後,中共的國防科技、高階半導體、電子與網路通訊軟硬體等,關鍵技術與零組件自主生產能量仍不足,追趕上美國仍需較長時間。
川普總統啟動「敲打中國」戰略,意圖效法雷根總統扳倒蘇聯模式,一方面對北京發動關稅、貿易、科技戰,製造中國大陸社會嚴重失業問題,另方面準備成立太空軍引誘中共掉進軍備競賽黑洞,消耗大量國家資源,同時還聯合西方國家對中共進行科技封鎖,遏制「中國製造2025」發展,並逼迫中共接受美國設定的公平貿易與結構調整。倘若,習近平無法發揮治理能力,有效應對內外挑戰與難題,中國大陸經濟社會騷動不安狀況,將可能隨著失業人口劇增趨向惡化,與美國領導的「新8國聯軍」,同步對習近平政權穩定構成強大壓力。
習近平為應對川普「敲打中國」戰略,一方面採取強化經濟軍事實力積極作為;同時,也在外交策略上,運用「多管齊下」的方式,建立中共在國際間的建設性合作夥伴地位,以期達到在印太地區與美國平起平坐地位。習近平認為在二○二○年間,大陸雖然仍處於戰略機遇期,但是國際安全環境將趨向複雜;大國間戰略力量重新組合競爭加劇。因此,習近平要求共軍提高奪取制空權、制海權、制電磁權,以及增強遠海和太空控制能力,加快武器裝備現代化進程;同時,把軍力發展重點放在研發新型資訊化作戰平台,及精確制導武器以增強打擊能力和資訊化作戰能力;此外,大陸「北斗衛星」定位導航授時通訊系統,已經能向印太地區提供服務,將可為共軍的核潛艦、航空母艦,以及戰略導彈與巡弋飛彈,提供導航和控制瞄準目標的功能。
共軍自主的北斗衛星系統,已經提升戰略性優勢,並運用在處理釣魚台及南海島嶼主權問題;同時,北斗衛星除了可以導引控制彈導飛彈外,還可以聯結其他的衛星、無人飛機,以及雷達體系,追踪美國在西太平洋的航空母艦,並運用陸基型反艦導彈或巡弋飛彈,施予致命攻擊;此外,當北斗衛星定位導航系統完成全球覆蓋能量時,意味中共軍方將有能力發起任何位置的奇襲,或把軍力投射到世界上任何一個地點,而不必擔心被美國阻撓。換言之,當共軍自主的北斗衛星建置完成後,美國也將失去對共軍精準攻擊的控制能力,導致印太地區軍力動態平衡出現結構性變化。
美「中」相互祭出數波關稅戰,已經對全球生產供應鏈造成衝擊。同時,美國聯合歐盟與日本對中共展開高科技封鎖,還延燒到高科技人才間諜戰,讓兩國角力越演越烈。美防長艾斯培一再劍指中共,強調中共是美國安全與國際秩序威脅,並對「中」方在南海行動強烈不滿,還積極派出機艦定期在南海、台海與東海,執行「自由航行」任務向「中」方秀肌肉。2019年6月,美國發布《印太戰略報告》,拉攏盟國友邦鞏固安全與經貿合作關係。北京當局已經發覺川普政府力推「印太戰略」,主要是為牽制「一帶一路」發展,因此決定派出國防部長魏鳳和出席香格理拉論壇,發表中共對印太安全合作主張,防止美國獨占話語權。
川普政府強勢抨擊北京的南海島礁軍事化行動,並認為中共從美國貿易關係上占盡便宜,卻在處理北韓及伊朗核武問題上攪局,因此必須讓北京付出背離美國利益的代價。美國國防部的《中國軍力報告》亦指出,共軍在西太平洋沿岸已擁有地緣戰略優勢,對美國遠征軍將構成明顯壓力;同時,美國應對中共軍力的最大挑戰是,如何針對共軍在「印太地區」擴張行為,做出適當反應以促使共軍保持節制,並阻止中共「切香腸式」地侵蝕美國勢力範圍。因此,川普政府決定積極拉攏日、澳、印度與東協國家等,布建「印太戰略」牽制「一帶一路」。
不過,多數印太國家對美國的「印太戰略」穩定度仍有疑慮,認為配合美國跟中共對著幹,風險高而且未必有利,因此普遍採取平衡與觀望策略,卻讓印太局勢陷入詭譎氛圍。北京方面對華府積極槓「中」動作仍保持冷靜,派出魏鳳和出席國際安全論壇,發出「中國的聲音」,強調北京堅持走和平發展道路,將有所作為但不願與美國為敵,也不會想要在印太地區取代美國,並主張「中」美兩軍交流是兩國關係「穩定器」,只要能避免軍事敵對檯面化與直接衝突,「中」美關係就總有轉圜的機會與空間。
三、美國「敲打中國」 盟國友邦難為
美國「敲打中國」與印太戰略,是2019年國際政經情勢關鍵字。雖然美「中」於2020年1月15日簽署「第一階段貿易協議」,但兩國軍事關係在2020年仍將詭譎多變。川普簽署《2020年國防授權法》時就強調,美國面對「中」、俄等大國競爭新格局,國防建設將著重於因應來自兩方軍力擴張威脅。 同時,川普政府視中共為美國在印太最大的長期戰略威脅,強調與中共競爭但與北京保持軍事聯繫,並敦促「中」方遵守國際規則。此外,美國把盟國友邦視為應對中共的核心優勢,面對中共在內的印太挑戰時,美國除了增強軍事能力外,還準備加強與盟國友邦合作,並吸引新夥伴加入「印太戰略」架構。
自2019年初以來,川普政府以「大國競爭」為主軸,發展「印太戰略」,並由川普親訪日、韓、越等國,鞏固美日韓軍事同盟,拉攏越南與北韓布局槓「中」雙箭頭。副總統彭斯在2019年10月間,更發表「硬中帶軟」的美對「中」政策,強調美視「中」為競爭對手但不會「脫鉤」。國務卿龐佩奧於2019年2月底訪問菲律賓,6月下旬到訪印度,遊說莫迪總理參與「印太戰略」,並拒絕採用華為5G網通設備。8月還飛往澳洲參加「美澳2加2外交國防會議」,深化「美日印澳4國海上安全合作架構」。
2019年7月下旬,艾斯培接國防部長視「中」為頭號競爭對手,並於8月展開印太5國行,結合美退出《中導條約》新戰略環境,探尋盟國友邦配合部署陸基中程導彈意向。但是,多數國家對於美國要求「出錢、出地、出力」,又擔憂會得罪中共造成經貿利益損失的提議,普遍表示難以配合。美國務院於2019年11月初發布《自由開放印太地區》報告,說明美國將如何履行「印太戰略」承諾,突出美國的願景與日印澳、東協、南韓等國高度一致,並準備強化美台、美國與東協關係。但是,多數東協國家的回應則是呼籲美「中」應和平共處,勿讓東協陷入選邊困境。
11月中旬,艾斯培展開二度印太行,走訪韓泰菲越等4國,除要求南韓增加分擔美駐軍經費外,還警告盟國友邦必須排除華為5G網通設備,凸顯美國意圖運用「印太戰略」牽制中共「一帶一路」,已邁入「科技戰」實質行動階段,即使簽署「第一階段貿易協議」,美「中」關係仍難令人樂觀。展望2020年,川普政府會以更綿密方式「敲打中國」,不過如何推動「印太戰略」,顯然還欠缺明確架構、執行計畫,以及足夠穩定預算,讓多數印太國家心生疑慮,普遍採取兩手策略因應,儘量避免陷入難為困境。
現階段,美國推動「印太戰略」面臨的制約因素,包括川普戰略自私讓盟國擔心被出賣或拋棄、美「中」實力差距縮小墊高選邊代價、美國強勢調高「保護費」讓盟國領導人陷入內政困境,以及中資華為5G網通設備擁有技術與成本優勢等,不利美國落實「印太戰略」的新情勢有增無減。2019年12月30日,印度政府同意華為參與印度5G網通建設,直接打臉12月間「美印2加2外交國防峰會」,達成強化「印太戰略」合作槓「中」聲明。此前,在北京舉行的「習安會」與「習文會」顯露,日韓對提升與北京關係態度積極,再加上美國強勢調高「保護費」,已讓較親美的安倍及文在寅政府,形成調整政策壓力與左右兩難處境,恐讓美槓「中」印太戰略破口擴大。
四、結語
美國前防長馬提斯在2018年6月訪問北京時就強調,「溝通對話,管控分歧」是兩國國防高層互動目的。2018年11月,中共防長魏鳳和回訪華府五角大廈時亦指出,兩軍關係將是「中」美關係新的「穩定器」。不過,美國總統川普在2019年間強勢「敲打中國」毫不手軟,以美國為首的「五眼聯盟」,積極封殺華為5G網通產業,凸顯川普政府把中共視為「戰略競爭對手」態度鮮明,已經讓兩國的建設性溝通氛圍快速流失。
當前,美國府會朝野彌漫「中國威脅論」,認為美「中」已開始爭奪全球主導地位,雙方的對抗還會持續數十年。2019年5月上旬,美國國防部發布《2019中國軍力報告》即指出,美軍印太司令部已經調整作戰任務優先項目,將加強結合印太盟國防堵中共軍力擴張。習近平應對川普「敲打中國」的咄咄逼人,傾向保持冷靜定力與華府溝通,盡量讓「中」美關係回歸「互利共贏」軌道,強調兩國需要增進相互理解,放軟姿態化解美方槓「中」鷹派挑釁,為川普政府保留轉圜空間。北京當局認為,美「中」軍事角力惡化成為新冷戰,全世界都會被「科技、經濟、網路鐵幕」隔離,多數國家勢必陷入選邊噩夢與災難,美「中」兩國也將為此付出嚴重代價。
面對川普的「極限施壓」,習近平曾經指出「無論冷戰、熱戰,或貿易戰,都不會有贏家」。同時,北京亦理解美國在貿易談判背後的「黑暗力量」,來自於對「中國崛起」的恐懼。習近平還牢記鄧小平早年提醒,「當2020年間中國崛起開始挑戰美國霸權時,就要當心準備防範戰爭威脅」,已經準備好「三位一體」核武導彈戰略威懾能量,並及時完成禦敵於國門之外的海、空軍力,做為反制美國「敲打中國」戰略預警部署,「綿裡藏針」讓美國遠征軍在西太平洋地區,討不到便宜,也讓美「中」軍事關係邁入「大國競爭」新格局。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)