一、前言
後「九.一一事代」,隨著2011年5月賓拉登(Osama bin Laden)被殺、2012年11月英國恐怖主義嫌犯、約旦裔激進之回教教士卡塔達(Abu Qatada)拒絕遣返回約旦的上訴案獲勝而交保獲釋等重要事件之系列發展,美歐之反恐政策與作為已朝向如何能夠更有效的遏阻恐怖主義之根源與方向不斷努力,而其具體表現就是反制暴力極端主義發展之反激進化與阻止潛在恐怖分子被甄補的機會與條件。
美歐政府認為受到蓋達組織的全球極端主義議程激起的「本土成長暴力極端主義分子」(HVEs)是「九.一一事件」以來威脅多樣化與演化之最關鍵要素。且過去幾年來以英語形式展現之線上暴力極端主義內容,或是像《激勵》(Inspire)雜誌等之宣傳品,已促進「本土成長暴力極端主義分子」更大的凝聚力,且這些獨立計劃的攻擊在美歐境內或海外並沒有同夥,並均有發動的策略卻沒有任何的預警,顯示概是受到個人不同理由的趨動,因此攻擊不會停止且很難偵測與摧毀。
揆諸美歐盟官方預防導致恐怖義之激進化與甄補有關的政策文件有許多,且包括了定期檢討與修正之機制,及相關為了因應安全環境變化所推動之不同專案計劃。就歐盟官方之相關策略,概顯現於《斯德哥爾摩計劃》、《歐盟打擊恐怖主義行動計劃》、《打擊走向恐怖主義之激進化與甄補之歐盟戰略》、《歐盟打擊恐怖主義戰略》等。而美國方面,則概顯現於《賦予地方夥伴預防美國暴力極端主義權力之全國戰略》、《賦予地方夥伴預防美國暴力極端主義權力之戰略履行計劃》等,均反映出為了面對不同反恐威脅情勢及其本質改變而採行之不同反恐作為。
二、本土成長極端主義行動之發展
本土成長極端主義行動是外部環境與造成這些行動趨力的產品,是國際與國內陰謀的交互作用,而透過四個由蓋達組織激起之分隔但又彼此相關的威脅分支進行運作,而不斷型塑激進化與動員國內聽眾。此四個層面之威脅分支,包括了:源起於美歐之外但鎖定美歐的威脅;個別的由蓋達組織激起的美歐國內暴力極端主義分子,到國外接受訓練或取得物質資源並回到美歐執行攻擊,或是支持由蓋達組織所激起的行動;在美歐境內激進化的暴力極端主義分子,但是曾到國外或是留在國外參與全球聖戰;及在美歐境內自我激進化之個人且仍留在美歐境內。
此激進化發展之特點有許多,且不是經常固定不變而須以動態的立場掌握:計有蓋達組織提供了本土成長激進化與恐怖主義之靈感;激進化之四個過程,每一個有其自己一組的有區別指標與特徵;在西方激進化之跨國現象,大部分均是發生在此環境中生活的個人;此現象的發生是因為個人尋求認同與理由,但卻陷入了極端主義的回教之中;並沒有一個有用的檔案可以協助執法或情報人員去預測誰可能追隨激進化的軌跡;許多年輕的回教徒在世俗西方與傳承宗教間被撕裂而適應不良;網路是激進化過程的趨動力與推動者;個人通常會以自己的理由開始激進化過程,當經由激進化不同階段的進展,會開始尋求志同道合的個人;西方的個人或個別的團體充分的激進化,不一定會在西方發動恐怖攻擊;激進化過程由於並不具有犯罪本質之行為,因此很難鑑定或甚至由執法人員加以監視等。
三、美歐反制激進化之努力
(一)從「脫離」與「去激進化」之途徑切入
要鑑定「本土成長暴力極端主義分子」威脅與評估其能力非常困難,因為其企圖與能力是非常的不同,但可藉由發生的案例與推論來掌握可能攻擊。因此,在關鍵的早期階段,要強化促進「脫離」過程的努力;且政府必須施展軟硬兼顧之雙元策略,而誘使個人離開激進組織;此外,應有完善配套的與社會接軌之復原計劃。特別是這些計劃應該協助「前極端主義分」子找到工作與有一個可支援的環境。此外,要很謹慎與持續的給予諮商及監視其行為,並要彼此緊密的結合。
(二) 有效應對「回教主義」
要正確認知相關回教組織之性質,必須要關注那些有明確不同西方「政治議程」的回教慈善團體;且不應該賦予任何回教團體之絕對權威形象,以合法化國內回教徒去判斷其他非回教徒的自我指定能力;也必須不斷檢視回教組織之運作與發展;應促使「穆斯林兄弟會」採取反激進化之具體行動;及應該正當化民主價值觀並進行與其他文化的融合,亦即要發現能夠協助預防激進化的回教聯盟。
(三)美歐政府部門之反制激進化作為
1.美國反制激進化作為
相關部門之努力,包括了「國土安全顧問理事會」之定期提供國土安全部如何支援地方執法與基於社區努力之建議,以找出與打擊暴力極端主義的來源。「國土安全部」之透過擴展性的分析、行為與指標的研究,而能更佳的瞭解暴力極端主義的現象;以更大的努力並透過強化與州、地方與國際夥伴的夥伴關係,處理暴力極端主義的動力;經由訓練與奬勵,擴大對於資訊引導與社區導向警務努力之支援。「全國反恐中心」之經由各項倡議,以確保政府當前的反恐能力與發展所需要的最終狀態與功能性指標,以協助指導對資源之決定及化解反制極端暴力主義進步的障礙。「國防部」與「司法部」推動各項協同作為,以確保軍文合作。
2.歐盟反制激進化作為
在「九.一一事件」以前,「歐盟執委會」就已有多項因應恐怖主義威脅之措施,而該事件的發生卻可以說是強化反恐的催化劑,進一步使歐盟擴大與深化了反恐與反激進化的努力,並接續強化了更協作之反恐作為,例如實施了「歐盟逮捕令」、《定義恐怖主義犯罪的架構決議》等。但是此等發展並沒有改變歐盟傳統的反恐作法,亦即強調引渡協定、追踪洗錢、設立額外的立法與強化運輸安全等。但是一直到2002年3月12日,「歐盟執委會」通過了打擊恐怖主義行動備忘錄,才開始處理造成恐怖主義之根本原因、甄補與激進化等。且歐盟的反恐措施從2005年開始,投入更多的資源而聚焦於司法與警務合作、洗錢、資訊交流、邊境控制等,亦開始處理恐怖分子的根源,而欲預防人們被激進化與接受甄補。
2010年12月,「歐盟理事會」提出《警察與市民社會打擊暴力激進化與恐怖分子甄補之理事會結論》,要求成員國發展預防機制,特別是社會預防與允許政府可以早期偵測暴力激進化或恐怖分子威脅的徵候;並強調要透過《預防激進化與社區警務》及《預防暴力激進化:市民社會角色》專案之發展,善用社區警務與提供警察更佳的配備,而能快速的認知暴力激進化過程的可能徵候。並經由促進有影響力的宗教與世俗意見領袖網路的建立以增強多元主義的論辯;且與社區、市民社會、非政府組織與私營部門協作;及要處理激進化網路所帶來的威脅。
四、台灣應有之思考與作為
國際恐怖主義組織之攻擊目標選擇,不會依於是否與其有直接因果關聯或內部是否已有分支或是同情者等,而是有一套自我評估程序與思考模式。亦即經由攻擊而可以發揮「震驚效果」並獲得全球矚目;及對於威脅認知之意識薄弱及存有諸多弱點而容易攻擊。但國內情治界、府會、私營企業、甚或一般民眾總認為國內沒有此等被攻擊之條件,因此不願意投入更多防範資源與演訓或只是虛應故事,卻不知此等認知卻恰為國際恐怖主義組織之最愛,而只是等待攻擊時機而已。
與各國相較,台灣必須投入更多反恐資源,以建構「全民反恐網」,才能主動因應此等威脅。而不是到了要舉辦重要「國際賽事」或是國際博覽會時,才消極的等待美國等其他國家提供可能的警告訊息、或是臨時性的組成任務編組來因應。此外,由於恐怖攻擊均是發生於地方,因此地方政府必須善於分配資源才能有效的強化反恐能力,而不能只是被動的等待中央政府的支援,尤其平時就應與地方回教社群結成友好夥伴關係;中央政府相關部門亦應不斷發展反恐專業才能負起協助責任;且軍文部門在反恐領域之協作亦必須加強,現有法令不足之處亦必須檢討;也必須輔導私營企業重視反恐,特別是針對「網路恐怖主義」部分。
五、結論
反制激進化與暴力極端主義已是目前美歐各國的反恐重點,換言之,反恐不僅要聚焦於現有的恐怖主義組織與鎖定涉嫌的恐怖分子之外,更重要的是要發掘出可能的潛在恐怖分子,及使一般人民不要受到恐怖主義與其激進的意識型態吸引。然此工作之難度,在於此等激進化演進之過程是如此模糊而無法明確的具體掌握,負責執法之警務人員也無法以傳統「作案與否」之簡單判準來執行公權力。
同時,全球化下之整體大環境結構所呈現出來的國家權力不平待、經濟發展程度的不一致、國家發展機會的差異性、宗教訴求的分歧等,均會反映到人民對於自身處境的認知;加諸一些國家若本身就治理不良、貪腐而剝削人民已稀少的資源、國外援助又被少數勢力壟斷,則欲改變當前不良情況之社會運動及隨之而來的激進化演變是可以預期的。因此,改善國際與國內之共同合作是必要的作為。
美歐目前反激進化與暴力極端主義之努力,不僅在實體層面之由上到下而及於社區與個人,強調第一線工作人員知識與技巧的培養、聚焦於社區警務上之資訊蒐整與分享;且在虛擬層面,亦盼能夠遏阻網際網路可能被利用之途徑。然而難度在於和回教社群互動之信任不足,網路空間的匿名與虛擬變動性。因此,已有多種倡議的推動,然而問題焦點還是在於「個人」層面之工作必須更加的落實。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)