一、前言
美國代理國防部長夏納漢(Patrick Shanahan)於3月14日(美東時間),在國會參議院軍事委員會提交2020財年,7183億美元國防預算案聽證會上強調,新財年國防預算案體現《2018美國國防戰略》原則,即美國重新面對中、俄等大國競爭戰略格局,並更多著墨於因應來自中國軍力擴張威脅,特別是共軍現代化發展出可攜帶核武戰略轟炸機、高超音速飛彈、網路攻擊能量,以及太空反衛星武器等。
隨後,美軍印太總部司令戴維森與國防部印太安全助理部長薛瑞福等,於3月26日(美東時間)在國會眾議院軍事委員會聽證會先後指出,中國是美國在印太地區最大的長期戰略威脅,北京試圖改變印太地區現有的自由開放秩序,使其有利於威權統治模式,破壞印太地區維持70多年的和平與穩定;同時,美國國家安全戰略強調與中國競爭,但這並不意味要與對方衝突,也不妨礙兩國合作,在競爭的同時,美國尋求與北京保持軍事聯繫,以降低風險,並敦促中方遵守國際規則;此外,盟國友邦是美國應對對手時的核心優勢,因此,在應對包括中國在內的印太挑戰時,美國除了增強軍事能力外,還應加強與盟國友邦合作,並吸引新夥伴加入。
美國總統川普甩開「通俄門」糾纏後,準備布局「聯俄制中」戰略,對中國「全面強硬」,組建以美國為首的貿易聯盟,運用貿易協議「毒丸條款」圍堵孤立北京,同時積極拉攏歐盟與日本,加強管控先進技術流向中國大陸,強力遏制中國主導全球5G網路通訊產業發展。近來,美國結合歐盟抨擊中國大陸是保護主義最濃國家,要求北京開放國內市場,減少對國企進行補貼,保護智財權,以及停止強迫外企轉讓技術等不公平措施。美國還準備推動「印太戰略」行動方案,從軍事安全、經貿、外交、科技、基建等層面,牽制中國「一帶一路」發展,鞏固美國主導「印度-太平洋」地緣優勢。
川普總統提名美軍印太總部「中國戰略研究小組」主任、曾經擔任駐北京武官又懂中文的退役空軍准將史迪威(David Stilwell),出任國務院主管東亞事務助卿,已經於3月26日在國會參議院舉行任命聽證會,將協助國務卿龐佩奧與白宮國安顧問波頓、國安會亞洲資深主任博明,以及國防部代理部長夏納漢、印太安全助理部長薛瑞福等,組成「槓中鷹派」國安團隊,規劃執行川普政府「敲打中國」戰略。
近年來,川普政府與智庫接連發布重要報告,包括《2017美國國家安全戰略》、《2018 美國國防戰略》、《2018 核武態勢評估報告》、《2018 國家網路安全戰略》、《中國全球擴張對美國國防影響評估》、《中國軍力評估》、《2019 飛彈防禦評估》、《2019 美國國家情報戰略》、《2019 太空安全挑戰報告》、《2019 中國軍力評估報告》,以及與白宮國安會關係密切智庫「國家亞洲研究局」,於2019年2月初發布的《戰略亞洲 2019:中國擴張戰略野心》等,除了反映多數美國府會官員與智庫圈,面對「中國崛起」擴張氣勢,普遍都已經提高警覺,並參雜優越感旁落深層焦慮外,同時還凸顯美國府會決策高層,內心對中國仍存有冷戰對抗心態,並不願意與中國合作發展新型大國關係。
尤其,川普總統與共和黨軍工複合體集團,甚至還蓄意藉中國軍事現代化發展,已經在核武導彈、高超音速飛彈、網路駭客威脅、太空反衛星武器等快速成長,並強調已對美軍安全構成威脅,做為向國會要求增加國防預算,強化核武與飛彈防禦體系、網路安全攻防能量,及建構「太空軍」戰力,以利維持美國領先優勢的正當理由。
川普政府在2018年7月對中國發動關稅戰後,又祭出科技戰及間諜戰大動作,顯露白宮決策圈對「中國崛起」深層態度,既多數人士認為美中只有競爭關係,雙方遲早要打一場爭霸戰。同時,白宮鷹派評估美中兩國綜合國力後,認為美國先下手為強勝算高,所以對北京不必手軟。此外,川普政府認為中國積極擴張軍力,意圖在印太地區挑戰美國領導地位,必須即時出手遏制,以防範美國的印太地緣政治、軍事、經貿、科技與金融優勢被中國取代。6月初,美國代理國防部長夏納漢將在新加坡的「香格里拉安全論壇」,發布美國的《印太戰略報告》,說明美國將如何建構「自由開放的印太戰略」,牽制中國「一帶一路」發展,維持美國在印太地區的領導地位。
二、 川普政府對中國將火力全開
美國司法部長巴爾於3月24日下午,向國會發出特別檢察官穆勒的「通俄門案」調查報告摘要,強調沒有發現川普競選團隊與俄羅斯之間的共謀;同時,報告內容也沒有足夠證據證明,川普總統妨礙司法公正,因此不建議提出新的刑事起訴。雖然民主黨國會參、眾兩院議員們,共同要求巴爾公開調查報告全文,準備繼續對川普窮追猛打,但恐難再構成實質威脅。川普總統在卸下心中大石頭,將會全速推動競選政見,並加碼全方位槓中行動,為爭取2020年連任鋪路。
川普總統的「美國優先」意圖以最低成本鞏固國際優勢,並在今年2月發表國情咨文兩度點名中國,凸顯「敲打中國」對於維持美國在印太地緣政治、經貿、軍事、科技、能源等優勢的重要性。川普政府目前已啟動全面與中國競爭機制,並認為雙方遲早要打一場科技與金融爭霸戰。同時,美國府會朝野認為中國擁有「百年馬拉松強國戰略」,意圖挑戰美國的世界領導地位,因此必須即時出手遏制中國勢力擴張,防範美國地位被中國取代。
川普的國安團隊認為,美國在國際上若無政治、軍事影響力,經貿商業利益也將不保,因此有必要發展「聯俄制中」大戰略,從地緣政治、軍事上讓中國備多力分,無法全力與美國競爭;同時,美國亦應對歐盟、日、韓、東協、澳洲、印度等國,採取「恩威並施」策略,籌組「新8國聯軍」圍堵中國崛起;此外,美國有必要建構「自由開放的印太戰略」,牽制中國「一帶一路」發展布局,因為中國勢力已經從太平洋延伸到印度洋,並準備深入中東與非洲,美國必須祭出反制行動。
川普政府視中國為頭號戰略競爭對手,推出左右開弓外交與經貿政策,並宣布廢止與俄羅斯簽署的《限制中程核導彈條約》,為布局「飛彈聯軍」包圍中國新冷戰鋪路,還要求北約、日、韓等盟國增加分擔安全成本,聯手封殺中資5G通訊設備,警告英、德及以色列等盟國若採用華為5G設備,美國將中止情報合作關係。川普總統甚至還於3月23日推文,突然解除對北韓新發布的經濟制裁,企圖拉攏金正恩「親美」用意明顯,讓北京、東京與首爾都有些不知所措,但是開始對川普政府精心布局,越南與北韓「雙箭頭」射北京謀略,漸有體悟。
近來,川普總統頻頻放話表示,美國對中國的關稅戰會持續一段時間,不會急著與北京簽訂貿易協議,並警告美中貿易談判如果不夠滿意,「他可能會在川習會上走人」,不惜放棄達成貿易協議機會。同時,美國貿易談判代表賴海哲更強調,中國必須進行經貿投資結構性改革,尤其在國企補貼、智慧財產權保護、技術強迫轉讓等領域做出具體承諾,提出可檢驗的「執行方案」並互設辦公室,美中貿易協議才可能敲定,因此雙方還有許多工作要做。顯示,川普政府在擺脫「通俄門案」糾纏後,傾向拉高對中方貿易協議談判姿態,恐讓美中達成貿易協議前景更加坎坷。
今年3月中旬大陸全國人大通過《外商投資法》,即是中方對美方表明貿易協議談判底線。隨後,習近平訪問意大利簽署「一帶一路」合作協議,並到訪法國與馬克宏進行戰略對話,還簽下400億歐元訂單;另李克強亦於4月中旬訪問歐洲,分別與歐盟及中東歐國家達成合作共識,就是為了要化解川普政府「聯歐盟制中」潛在威脅。當前,北京當局已經感受到川普政府來意不善,並對美國咄咄逼人狠招審慎應對。尤其當川普總統甩開「通俄門」起訴威脅後,眼見2020年連任總統有望,恐將會對中國火力全開,為續任總統累積能量。
三、 結語
川普總統的國安團隊甩開「通俄門」糾纏後,將會加強拉攏俄羅斯與印太國家,牽制中國的「一帶一路」與軍事、科技影響力擴張;同時,美國雖尋求與中國建立正面、以結果為導向的軍事關係,但美國也會在必要時與中國對抗競爭。此外,川普政府認為印太地區在中國的國家經濟掠奪下,遲早要在兩種不同的願景,也就是美國的民主夥伴與中國集權朝貢體系間作選擇。美國防部印太安全助理部長薛瑞福就曾經表示,在國會預算支持下,川普政府現在有充足資源與新方法,維持在印太地區領導地位,因此建構「印太戰略」是可行策略,美國將強化日本、澳洲、印度、東協國家、南太平洋島國,以及台灣在印太地區合作角色。
川普政府國安戰略為應對美中競爭新形勢,有意拉攏台灣成為美國「印太戰略」環節,但北京當局對川普政府意圖已提出警告。近來,美中貿易戰持續還延燒到科技、情報,甚至軍事領域,已讓兩國緊張關係升溫;同時,印太多數國家對「中國崛起」欲拒還迎,但疑慮日增,因此普遍採取「經濟親中,安全靠美」兩手策略。換言之,印太地區多數國家雖然歡迎中國大陸經濟崛起,卻對中國軍力擴張威脅充滿戒心,讓美國找到發展「印太戰略」空間,也為台美強化國防合作營造新政治基礎。
美國戰略圈主流意見認為,台灣應該與美國發展建設性合作關係,強化美台國防合作並吸引外資振興經濟,讓台灣成為美國推動印太經濟發展,以及「印太戰略」軍事合作夥伴。所以,台灣只要不以激烈台獨行動挑釁北京,為美國帶來難以承擔的政治與軍事包袱。同時,台灣能夠發展精實戰力,強化「全民國防」能量,向中國大陸展現台灣人民捍衛民主生活決心,並讓共軍瞭解其以武力犯台所必須付出的代價,將遠遠超過其所能夠擔負程度,美國與印太國家都會願意運用變通方式,加強與台灣進行國防合作,共同維護台海與區域和平穩定。
3月19日,與美國國安會關係密切的智庫「國家亞洲研究局」(NBR),發表題為「台灣在自由開放印太戰略的潛在角色」(Taiwan’s Potential Role in the Free and Open Indo-Pacific Strategy)指出,台北與北京在印太地區的外交競賽,反映美國與中國在此地區實力消長變化;當前美中戰略競逐加劇,美國為達成其在印太地區目標,將會強化美台合作關係,提升台灣對美國的戰略價值;同時,台灣的印太政策與美國的印太戰略有共同利益,雙方加強合作不僅能反制中國勢力擴張,而且民主台灣還能提供印太國家,有別於中共專政集權體制的新選項。
不過,這份研究報告反駁薛瑞福言論,直白指出川普政府對於如何推動「印太戰略」,仍然欠缺明確的概念架構、執行計畫,以及足夠穩定的預算;同時,美國方面高調提升美台合作關係,恐會刺激北京的不安全感,進而在印太地區對台灣採取強勢排擠措施,讓台灣未蒙其利先受其害;因此,美國政府應該運用低調與強化實質合作並進策略,協助台灣與印太國家發展經貿與民主夥伴關係,讓台灣在自由開放印太地區發揮潛力與貢獻,而不是讓台灣成為不被接受的合作夥伴。
當前,台海兩岸的軍力動態平衡已朝中國大陸傾斜,美國防部最新發佈的「中國軍力評估」認為,台灣需要把建軍規劃與軍備採購,放在發展創新與不對稱作戰思維主軸上,並積極強化「全民國防」能量。美國府會朝野對於在「一法三公報」,以及「對台六大保證」架構下,提供台灣維持防禦能力武器與軍事合作,擁有難得一見的高度共識。同時,美國認為一個經濟實力強大、有自信與自由,而且不受中國軍力威嚇的台灣,才能站在最有利戰略位置以和平對話方式,逐步與北京進行談判化解歧見,並找到和平解決兩岸主權爭議方案。
台灣的民主社會已經成型,維護中華民國憲政與自由民主生活,是主流民意最大公約數,而且希望兩岸和平穩定發展,而不是走向對抗衝突。川普政府強調「美國優先」,若為「敲打中國」提升對台軍事合作質量,勢必會要求台灣增加國防預算,並強化對中國大陸的對抗性國防戰略。不過,當美中競爭博弈加劇時,台灣在提升台美國防合作時,仍應想辦法發展兩岸「預防戰爭」機制,把國安戰略格局拉高到「自由民主、友美和中、綿裡藏針」新結構,讓台美國防合作成為恢復兩岸良性互動正能量。同時,台北對北京應保持善意、一致、可預測的大陸政策立場,想辦法促進兩岸恢復建設性對話,並營造轉圜戰略縱深,才不會被華府或北京吃定。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)