2018年12月18日安倍內閣通過2018年〈防衛計畫大綱〉與〈中期防衛力整備計畫〉(大綱、中期防),大幅增加2019-2023年國防預算為27兆4千7百億日圓。olitik unter Einbeziehung anderer Mittel)—克勞塞維茨(Carl Von Clausewitz)
不同往例,大綱開宗明義強調,自主保衛和平與安全是日本做為獨立國家的基本責任。日本須正視安全環境急速變化的嚴峻與不確定性,積極建構「跨域」(cross-domain)且質量兼備的防衛力,而非延續過去政策主軸,特別在取得攸關存亡的太空、網路、與電磁頻譜的戰略優勢。也再次確認美日同盟嚇阻力對日本安全的不可或缺。
壹、七大威脅認定
大綱明確定義日本面對的七大安全威脅:國際權力平衡急速改變的嚴峻與不確定性、導彈攻擊、海空威脅、新領域威脅、島鏈威脅、多領域同步飽和攻擊、以及核武。
首先、以最多篇幅直指中國的綜合威脅與破壞國際秩序的單邊行為,已成為日本、區域與國際社會強烈的安全隱憂。包含1. 大幅增加國防預算目標於21世紀中建立「世界一流軍隊」並缺乏軍事透明性。2. 發展核武、飛彈、海空戰力、反衛星武器、以及太空、網路、與電磁頻譜優勢。3. 強化A2AD能力:反飛彈防禦、登陸、長程兵力投射。4. 擴大日本周邊與太平洋側海空軍事活動。5. 軍事化南海人工島並擴大海空活動。
第二、中國與俄羅斯試圖在政經與軍事挑戰美國,加速國際權力平衡變化與不確定性。並以「混合戰」(hybrid war)結合軍事與非軍事手段威脅他國主權並運用網路操縱他國輿論。第三、北韓近年的軍事動向嚴重且迫切威脅日本安全,對區域與國際和平與安全有明顯危害。包含:1. 導彈飽和與機動攻擊能力。2. 可能達成核武小型與彈頭化(既に実現しているとみられる)。3. 不對稱戰力:以大量網軍與特戰部隊竊取機密情報與攻擊重要設施。
第四、美國維持對同盟國與夥伴國的安全承諾,但也謀求增加責任分擔。第五、科技急速創新,太空、網路與電磁頻譜成為現代戰爭的主要特徵。各式威脅跨越國界,未來作戰模式更加難以預測,各國致力取得尖端科技並用於武器研發,企圖成為「遊戲規則改變者」(game changer)。大綱認定主要國家發生大規模武力衝突的可能性很低,但安全環境明顯急趨於嚴峻與高度不確定性。中俄威脅已擴大至太空、網路、電磁頻譜,嚴重威脅傳統領域指揮管制通訊與情報(指管通情)。須引進美軍「跨域作戰」概念,強化統合幕僚監部整合新舊戰略領域的能力。
貳、〈大綱〉的八大重點
一、多領域統合防衛力(多次元統合防衛力)
大綱核心概念「多領域統合防衛力」強調整合太空、網路、電磁頻譜等新領域與傳統陸海空領域,即跨域與跨軍種的統合作戰能力,至關重要(死活的に重要になっている)。大幅強化統合幕僚監部與統合幕僚長在跨域作戰統合運用的軍令角色:1. 強化與「有機融合」1各領域能力,大幅提升整體防衛力的加乘效果,克服個別領域劣勢。2. 部隊運用策略:強化統合幕僚監部功能,建構跨域作戰體制與部隊統合運用策略,促進自衛隊在新舊領域的整合並迅速發揮整體戰力。3. 強化平時到緊急事態的無縫(シームレス)任務執行以及續戰性與耐戰性(持続性・強靭性)。4. 優先挹注資源加強太空、網路、電磁頻譜能力,整合各領域強化C4ISR能力。5. 整合新舊領域能力建立:常態持續情監偵體系(常續監視體系)、綜合防空與反飛彈能力(Integrated Air and Missile Defense, IAMD)、島鏈防衛與海空優能力,以因應同時多樣飽和攻擊。
二、太空、網路、電磁頻譜能力
運用衛星進行情報收集、通訊、定位為跨域作戰必備能力:1. 建立「太空專門部隊」(宇宙領域専門部隊)統合運用太空能力。2. 建構地面至太空常續監視體系,確保隨時阻斷敵人指管通情的能力:a. 採購「太空警戒監視」系統(Space Situational Awareness, SSA)、太空光學望遠鏡、與SSA雷射測距裝置。b. 擴充X波段衛星通訊網,強化指管通情能力。c. 運用準天頂衛星、情報衛星與商用超小型衛星,確保備援性(冗長性)。3. 結合民間科技,強化「宇宙航空研究開發機構」(JAXA)與美國及相關國家合作。
網路的情報通訊網是自衛隊各種任務的基礎:1. 建立共同「網路防衛部隊」(サイバー防衛部隊),提升指揮通訊系統與網路抗打擊性,強化情報與分析能力。2. 強化常續監視自衛隊的情報與通訊網路,並確保隨時阻斷敵人網路攻擊的反制能力,以及管控遭攻擊範圍與迅速恢復。5. 與民間及同盟國進行合作與聯合演訓,掌握網路安全最新風險、對策與技術動向。
電磁頻譜應用快速擴展,已成為現代戰爭的第一線領域,對跨域作戰至為關鍵:1. 統合幕僚監部新設專門單位統合運用電磁頻譜與企劃能力,以強化情報通信能力、情報共享體制、與提升癱瘓敵人雷達與通訊之能力。2. 提升「自動警戒管制系統」(Japan Aerospace Defense Ground Environment, JADGE),推動「防衛情報通信基盤」(Defense Information Infrastructure, DII),整頓自衛隊系統連結與數據鏈。3. 採購F-35A與網絡化電戰裝置、提升F-15與EP-3性能、引進「距外」(standoff)電戰機。4. 研發高功率電戰裝備、高功率微波裝置、電磁脈衝彈(Electromagnetic Pulse,EMP)等,能癱瘓敵方雷達與通訊的裝備。
三、常續監視體系
整合全領域能力,建構常續情監偵體系,嚇阻事態發生與惡化。第一、新領域:新編太空專門部隊、網路共同防衛部隊、強化統合幕僚監部統合運用電磁頻譜能力,常續監視太空、網路、電磁頻譜領域。平時至緊急事態確保太空、網路、電磁頻譜優勢,發生攻擊時,具備阻止與排除攻擊能力。第二、傳統領域:於日本周邊與太平洋側海空域進行常續監視,強化早期預警能力。1. 採購P-1巡邏機、SH-60J與SH-60K巡邏直升機、艦載無人機、E-2D早期預警機、Global Hawk無人機。2. 延役現有護衛艦、潛艦、P-3C巡邏機。並提升P-1巡邏機、E-767早期預警機、超視距雷達(Skywave OTH)性能。3. 新型護衛艦採多梯次輪勤增加運轉天數並搭配新型巡邏艦。並引進實驗潛艦提高潛艦部隊使用率。4. 整備太平洋側島嶼作為移動式雷達之基地,維持無縫的常續監視體系。
四、綜合防空與反飛彈能力
第一、整合陸海空自衛隊地對空飛彈、反飛彈部隊與神盾艦(DDG),建立統合運用與多層防護體系,以因應同時多樣飽和攻擊並管控損害。第二、提升現有神盾艦與愛國者飛彈能力。並採購陸基神盾系統(Aegis Ashore)、攔截飛彈(SM-3 Block IB, SM-3 Block IIA)、愛國者增程飛彈(PAC-3MSE)、遠程艦對空飛彈(SM-6)、中程地對空飛彈。第三、強化統一指揮各種防空裝備以及飛彈偵測與尾隨能力:採購「自動警戒管理系統」與「防空指揮管制系統」(Air Defense Command and Control System, ADCCS)。第四、研發新型固定式雷達、E-2D共同作戰能力(Cooperative Engagement Capability, CEC)、通用型護衛艦(DD)聯合射擊網絡系統(Fire Control Network)、與衛星搭載2波長紅外線感應器。第五、飛彈以及游擊與特戰攻擊同時發生時,提升搜索與殲滅入侵部隊之能力。
五、島鏈防衛
第一、機動部署能力:1. 強化統合幕僚監部統一指揮調度與管理運輸能力,並新編海上運輸共同部隊,強化快速大規模運送基本作戰部隊與後勤支援的統合運輸能力。2. 空中運輸明確分工,採購C-2運輸機與加速部署V-22直升機。3. 新編「水陸機動聯隊」,強化與海自艦艇的聯合演訓。基本作戰部隊(一個機動師團、兩個機動旅團)配備能空運的機動戰鬥車。新編「即應機動聯隊」與地對空飛彈部隊與地對艦飛彈部隊,並持續部署警備部隊至西南諸島。第二、「距外」防衛能力:1. 採購距外武器,從敵人威脅區外打擊進犯的艦艇與登陸部隊:聯合打擊遠程飛彈(joint strike missile, JSM)、聯合空對地距外飛彈(joint air-to-surface standoff missile, JASSM)、遠程反艦飛彈(long range anti-ship missile, LRASM)、島嶼防衛的高速滑空彈與地對艦飛彈。2. 研發高超音速飛彈(hypersonic missile)。第三、提升續戰性和耐戰性:提升彈藥與燃料補給、海上運輸線安全、與重要設施防護。1. 分散、修復、與替換自衛隊運用基礎,多層次提升耐戰性。2. 改革後勤補給提升效率與裝備妥善率。3. 遭受空中攻擊時,管控損害並維持戰力基礎。4. 遭受游擊與特戰攻擊,保護重要設施並搜索與殲滅入侵部隊。
六、維持海空優
機動部署時須確保海空優,阻止進犯部隊的逼近與登陸。難以保持海空優時,從距外阻止逼近與登陸。喪失海空優時,須全力奪回。
空優:第一、提升整體空防能力:1. 提升F-15電戰能力,搭載距外飛彈與提高飛彈搭載量。並提升F-2網絡化作戰能力。2. 採購F-35A與F-35B取代不適升級的F-15。3. 強化太平洋側空防,改裝出雲級直昇機護衛艦(DDH)必要時搭載F-35B。4. 採購KC-46A並新編一個空中加油飛行隊,擴大戰機部隊與警戒航空部隊任務範圍。第二、改編航空警戒管制部隊為28個警戒隊,常續監視日本空域。新編一個警戒航空團與一個戰機飛行隊,因應灰色事態與長時間空中警戒監視與管制。新編一個無人機飛行隊,進行偏遠地區情報收集與緊急事態空中監視。第三、新編一個空中運輸飛行隊,遂行地面部隊的機動部署。
海優:第一、提升常續監視海域、反潛戰、掃雷戰,確保日本周邊海域與航道安全:1. 建立四個護衛艦隊群:一艘DDH與兩艘DDG。2. 兩個護衛隊群:採購新型護衛艦(FFM)與掃雷艦。3. 新編巡邏艦部隊。4. 採購MCH-10運輸直升機與US-2飛行艇。5. 延役現有護衛艦。6. 升級P-1巡邏機隊。第二、強化潛艦部隊:引進實驗潛艦,提升潛艦部隊運用效率。提升水下無人潛艇(UUV)活動能力,強化水下常續監視。第三、採購陸基增程反艦飛彈與空對艦飛彈。
七、強化美日同盟與建構安全網絡
依〈美日防衛合作指針〉發揮日本的主體作用,強化同盟嚇阻力與應變力:第一、平時至緊急事態,強化情報與情報保全共享、任務合作與政策調整(特別是太空與網路)、綜合防空與反飛彈、共同演訓與ISR活動,擴大共同嚇阻措施與協商、共同任務與計劃的制定與更新、以及對美軍機艦防護與後勤支援。第二、擴大合作領域:1. 維護自由開放的海洋秩序,於印太地區提高美日軍事態勢、協助建構海洋能力、人道與災害救援、打擊海盜等。2. 推動裝備通用與網路共享、確保日本維修美製裝備的能力、共同理解防衛力強化的優先領域、與共同使用設施與區域以提高耐戰性。第三、以「外國軍售」(Foreign Military Sales,FMS)有效率取得美國尖端裝備並推動共同研發。
第四、建構「多邊多層」安全網絡:1. 澳洲:運用2 + 2機制推動聯合演訓、提升共同操作性、裝備與技術合作、能力構築計畫合作。並加強美日澳合作關係。2. 印度:加強戰略夥伴關係,運用2 + 2機制推動海洋安全合作、聯合演訓、裝備與技術合作。並加強美日印三國合作。3. 韓國:推動廣泛安全合作,並加強美日韓三國合作。4. 海洋安全:確保印度洋飛航自由與安全,推動與印度、斯里蘭卡、東南亞沿岸國強化海上安全能力,包含聯合演訓、裝備與技術合作、能力構築、情報共享、積極靠港、打擊海盜、海洋監視等合作。5. 國際維和:以2015年新安保法制為基礎,考慮派遣目的、對象國狀況、政經關係等,在能力構築領域積極貢獻。並長期穩定運用吉布地基地打擊海盜,實現區域安全合作。
八、改革國防工業
第一、以統合運用進行裝備通用化與最適用化、統一採購共用裝備、減少軍機種類、淘汰不重要裝備、中止或修改低性價比計畫。第二、強化技術基礎:1. 優先重點投資AI等能「改變賽局」(game change)的尖端科技。2.「選擇與集中」(選択と集中)投資尖端科技:高速滑空彈、新型地對艦飛彈、無人化科技、高超音速飛彈等。以「批次化」(ブロック化)與「模組化」(モジュール化)方法驗證科技應用。3. 以「安全保障技術研究推進制度」2推動民轉軍,並與美國聯合研發。第三、最適化採購制度:1. 以多年期契約提升採購效率、擴大PBL契約(performance based logistics)提升妥善率。2. 以「使用週期」(life cycle)計畫管理,降低研發與量產成本。3. 低性價比的國內採購,應直接進口減低成本。減少獨有專用型號,促進企業競爭。推動國際聯合研發與生產以及海外轉移。4. 整合日本與美軍採購裝備的型號與時間點。第四、強化防衛產業基礎:1. 導入企業評價制度、提供獎勵、改革契約制度、與強化裝備供應鏈,創造理想競爭環境。2. 推動軍轉民與民轉軍制度,並強化供應鏈風險管理。3. 促進日本企業參與進口裝備的採購與維修。4. 推動裝備出口並加強智慧財產權管理、技術管理、與情報保全。5. 運用日本科技優勢進行國際聯合研發與生產,並推動可能的企業整合與重組。
參、〈大綱〉制訂的兩大平台與三大階段
2014年成立國家安全保障局主導決策後,大綱制訂的政官分工兩大平台功能更加明確:國家安全保障局(官)負責協調整合各省廳與安保懇外部政策意見,聯合執政黨工作小組(政)做為自民黨與公明黨政策與政治共識的協商平台。制訂時程也更加階段化。
第一階段:防衛省與自民黨形成初步政策共識
2018年1月22日安倍首相於施政方針提及修訂大綱,但早在2017年11月21日至2018年4月27日,自民黨政務調查會(政調會)會長中谷元已召開18次政調與安全保障研究會。邀請學者專家、統幕與陸海空幕,討論日本安全體制應有的改革,包含日本周邊局勢變化、美國國家安全戰略、日本防衛力與體制、美日同盟的分工、海空優、科技研發、國防工業、太空與網路安全等。
2018年1月22日防衛省設立「未來防衛力檢討委員會」(将来の防衛力検討委員会),做為修訂大綱與中期防討論平台以及省內跨部門協調會議。防衛省內部則由防衛政策局負責大綱草擬規劃:定義日本安全環境的主要改變與威脅、提出大綱戰略概念與架構、以及具體議題規劃。其中統合幕僚監部的軍職人員也在制訂初期加入防衛政策局大綱制訂小組,提供軍事專業建議,包含實務操作的經驗、遭遇的問題與威脅認定。太空、網路、電磁頻譜能力、自衛隊任務與體制調整、以及多領域統合防衛力就是由統合幕僚監部所提出。
5月25日自民黨政調、安全保障調查會、國防部會召開聯席會議,歸納研究會對大綱與中期防的政策意見,並彙整最終建議書草案。5月29日,自民黨政調會正式提出「新防衛計畫大綱與中期防衛力整備計畫制訂之建議:跨域防衛構想的實現」(新たな防衛計画の大綱及び中期防衛力整備計画の策定に向けた提言~「多次元横断(クロス・ドメイン)防衛構想」の実現に向けて~)。自民黨政調會有關大綱修訂的細節政策資料多由防衛省提供,再加上自民黨國會議員與政治菁英的政策意見形成建議書。換言之,自民黨大綱建議書也是自民黨與防衛省的初步政策共識。
圖一、2018年防衛計畫大綱制訂模式
第二階段:國家安全保障局協調整合各省廳與安保懇外部政策意見
防衛省與自民黨整合草案後,首相官邸在28月29日召開「安保懇」(安全保障と防衛力に関する懇談会),由國家安全保障局提出草案供討論。國家安全保障局也開始同步整合各省廳政策意見,所以防衛省與財務省在溝通未來國防預算與F-35採購預算也非常順利。
安保懇組成非常功能導向:一位產業代表、兩位前官僚、一位前軍職人員、與五位學者,皆聚焦在國際關係與安全領域。其中前駐美大使加藤良三曾前後四次駐美長達六年半,是有名的美國通。可見加藤在大綱關於美國與川普的論述中,所佔的重要地位。黑江哲郎曾任防衛省運用局局長與防衛政策局局長,是少見非常熟悉自衛隊部隊運用的文官。也能理解黑江在大綱關於部隊統合運用的貢獻。前統合幕僚長岩崎茂於任內力推F-35做為主力戰機,對強化日本海空防衛有長年實務經驗。五位學者專家:北岡伸一專責國際合作、青井千由紀提出「戰略溝通論」(Strategic Communication)、坂元一哉專研美日關係、土屋大洋負責網路情報、三浦瑠麗分析東亞悖論(East Asian Paradox)。
表一、2018年安全保障與防衛力懇談會
第三階段:聯合執政黨共識建立與最後政治確認
11月16日,自民黨與公明黨組成聯合執政黨工作小組(Working Team, WT)做為兩黨大綱草案討論與政治共識建立的平台,尤其針對高政治敏感性議題,如「敵基地反擊能力」、新三領域反制能力、出雲號改造、F-35採購、與大綱措詞。12月11日第五次工作小組會議通過大綱草案,確認中期防五年(2019-23)27兆4千7百億日圓預算、增購105架F-35戰機、同意統合幕僚監部新設統合司令部建立統合幕僚長與副長的分工。
公明黨因顧慮中國反彈、2019年4月統合地方大選與7月參院改選,反對「敵基地反擊能力」,但妥協自民黨提案改造出雲號。公明黨要求出雲號改造後應維持「多功能護衛艦」名稱,避免違憲爭議。改造出雲號是自民黨回應中國擴大日本周邊海空活動的政治決定。也能做為自衛隊進行航母操作的軍令體制、任務協調、艦艇與武器研發的實驗平台。此外公明黨也建議將網路與電磁頻譜「反擊能力」修改為「阻礙對方利用網路或電磁頻譜的能力」。
11月16日工作小組開議後,國家安全保障局開始將防衛省未來防衛力檢討委員會與安保懇的討論同步彙整給工作小組參考。工作小組在12月11日確認大綱草案,並於12月14日提交給安倍首相。安保懇也於12月11日召開第七次會議,提出大綱草案予國家安全保障局,代表安保懇成為國家安全保障局規劃大綱草案的外部諮詢會議。12月13日防衛省召開第五次未來防衛力檢討委員會通過大綱與中期防草案並提交國家安全保障局,主要包含太空、網路、電磁頻譜能力與重點投資、創立太空專門部門與無人機部隊等。
聯合執政黨工作小組與安保懇於12月11日、防衛省於12月13日完成討論後,國家安全保障局彙整三方意見,做最後統整與文字調整後,將最終版大綱與中期防草案提交內閣會議。2018年12月18日安倍內閣會議與國家安全保障會議議決確定新大綱與中期防。
肆、結論
從新大綱與中期防的內容與制訂過程可歸納十個結論。第一、變動中的日本國家安全體制。大綱不斷強調安全環境正急遽改變,但國家安全保障戰略並未同步修改,主因有三:首先、國際局勢仍高度不確定的快速變化中,特別是中美貿易戰、美朝去核化談判、與川普的連任。其次、如果安倍在2019年修憲成功,勢將徹底改變國家安全體制。最後、若修憲未果,安倍內閣改革安全體制的備案也將大幅牽動國家安全保障戰略。
第二、建立部隊運用雙軌制。新大綱除維持陸海空自衛隊傳統核心能力的部隊運用外,特別強調統合幕僚監部在跨域作戰的統合運用軍令權:新三領域、常續監視體制、綜合防空與反飛彈能力等。第三、統合幕僚監部的政策影響力與軍令權大增。過去部隊運用權多歸屬各自衛隊,統合幕僚監部的功能非常有限。2018年大綱提出新舊戰略領域的跨域作戰,大幅強化統合幕僚監部與統合幕僚長的實質軍令指揮權以及政策影響力。
第四、自衛隊任務範圍擴大與性質改變。大綱提及的自衛隊任務範圍已由西南諸島延伸至太平洋側海空域。也透過美日同盟與印太構想將任務範圍從維護南海與印度洋海域與航道安全,一路延伸至國際維和任務的東非吉布地基地。此外,大綱強調必須擁有太空、網路、電磁頻譜領域,阻斷攻擊的反制能力。換言之,專守防衛的任務性質也須與時俱進對應戰場型態的改變。
第五、「敵基地反擊能力」的化整為零。大綱雖未納入「敵基地反擊能力」,卻逐步落實各項必要能力,如採購配套的大規模武器系統、建立跨域作戰的指管通情與常續監視體系、更新軍事準則(military doctrine)、以及新任務整合與訓練等。第六、出雲號改裝的本質。大綱強調改裝後的出雲號並非憲法不允許的裝備。實際上出雲號在2008年設計時便設想做為軍機的臨時載台而非常態航母。出雲號做為反潛與兩棲作戰載台,威脅性遠高於輕航母。實在毋須看圖說故事臆測日本企圖以出雲號做為輕航母的陰謀論。
第七、學術界反戰不動如山。大綱雖不斷強調應用尖端民間科技的重要性,但學術界堅決反戰的態度並沒有改變。日本學術會議在2017年3月24日發佈《關於軍事性安全保障研究》聲明(軍事的安全保障研究に関する声明),繼承1950年與1967年拒絕以戰爭目的進行研究的聲明。3批判「安全保障技術研究推進制度」可能造成政府介入學術研究以及將研究成果轉為軍事用途。大綱只是口號式強調與民間共同研發的重要性,卻未提出具體方法。
第八、國防工業欲振乏力。更令人訝異的是,大綱並沒有針對振興國防工業提出任何具市場誘因的對策。大綱提及的多年期契約、PBL、「使用週期」管理、競爭型契約等已是陳腔濫調。多年期契約只是把原來防衛省與承包商的「默契」契約化,避免富士重工AH-64訴訟的尷尬局面,並非市場誘因。日本國防工業畸形的結構:寡頭獨佔、轉包給數以千計的軍需中小企業、與副業化的狀況日益嚴重。在三菱重工完成38架F-35A授權製造後,日本國防工業的延命只能靠F-2後繼機的自主研發生產。
第十、釜底抽薪的嚇阻力。
日本正致力「抵銷戰略」(off strategy)科技研發,但前景不明。也力推修憲鬆綁自衛隊任務性質與範圍。但如果在能力與體制上都無法因應日漸升高的威脅,預料日本可能採釜底抽薪的嚇阻力。然而安倍將如何挑戰和平憲法與相關限武法規值得深入觀察。
最後、台灣與日本除共享價值觀與國家安全利益外,也擁有地緣戰略與安全威脅的高度連結性、防衛任務範圍與性質的共通性、與美製武器的共同操作性。台日應在海空防禦、島嶼防衛、網路、電磁頻譜等領域,適當推動安全對話,同時強化兩國國防工業產業鏈與聯合研發。此外,大綱的威脅認定以及防衛任務的性質與範圍,可做為台灣未來制訂國家安全戰略的重要參考。
1. |
有機融合(有機的に融合し):推動自衛隊在任務、組織、「指揮、管制、通訊、資訊、情報、監視、偵察」(指管通資情監偵,C4ISR)、訓練、裝備、人員等跨域作戰能力的整合。 |
2. |
防衛裝備廳於2015年提出的研發制度。 |
3. |
1950 年「絕不進行戰爭目的科學研究」聲明(戦争を目的とする科学の研究は絶対にこれを行わない)。1967 年「不進行軍事目的科學研究之聲明」(軍事目的のための科学研究を行わない声明)。 |
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)