一、前言
美國總統川普的政權到底穩不穩,已成各國情報機構重大研判課題,也是跨國企業投資經營決策關鍵指標之一。2月15日,川普總統簽署國會提交的2019財年,司法部、商務部、國務院、國土安全部等聯邦政府預算案,避免政府機構再度關門,導致失業率上升民調支持度下跌。同時,川普總統為落實競選政見承諾,鞏固政治支持基本盤爭取連任,強勢表態不接受國會只允許撥款13.8億美元,在美墨邊境修築90公里欄柵,並按1976年通過的《國家緊急法》,宣佈南方邊境面臨安全與人道主義危機,進入國家緊急狀態,為挪用66.2億美元國防與反毒預算,修築美墨邊界320公里圍牆取得法源依據。
加州政府隨即於2月18日,領銜其他15州包括紐約州、科羅拉多州、康乃狄克州、德拉瓦州、夏威夷州、伊利諾州、緬因州、馬里蘭州、密西根州、明尼蘇達州、內華達州、新澤西州、新墨西哥州、奧勒岡州、維吉尼亞州等,聯名控告川普本人及國防部、財政部、內政部、國土安全部與其主管,違法違憲濫權。除馬里蘭州州長是共和黨籍外,對川普總統等提告的州政府均由民主黨人掌權。川普總統亦不甘示弱於2月19日,宣佈將追討並取消,聯邦政府提供加州興建高鐵的35億美元經費;同時,川普強調他絲毫不介意被告上聯邦法院,因為最終他將在聯邦最高法院獲勝。
目前,民主黨掌握國會眾議院多數席位,2月22日民主黨議員卡斯楚提出決議案,試圖強制中止川普藉宣佈國家緊急狀態,獲得美墨邊境築牆經費措施。眾議院議長裴洛西則發函呼籲民主、共和兩黨議員支持,讓卡斯楚的提案快速通過。民主黨參議院領袖舒默(Chuck Schumer)亦領銜提出強制中止決議案,共和黨籍參議員柯林斯(Susan Collins)、亞歷山大(Lamar Alexander)、提里斯(Thom Tillis)、莫考斯姬(Lisa Murkowski)、保羅(Rand Paul)等,曾經公開表示對川普擴權行為難以認同。國會參議院只要有4位共和黨籍參議員倒向民主黨,強制中止決議案就可以通過。不過,參議院共和黨領袖麥康諾公開支持川普總統決定,白宮資深顧問米勒更強調,即使國會反對川普總統的決定,川普仍會運用總統否決權確保兌現競選承諾,在2020年9月前完成美墨邊境320公里的圍牆(下屆美國總統大選投票日為2020年11月3日),阻止毒販、非法移民、人口販子與罪犯大舉入侵美國,威脅國家安全並造成人道主義危機。一旦川普總統動用否決權,國會參、眾兩院議員必須有三分之二多數同意,才能再次推翻川普總統的決定,門檻相當高。顯示,川普總統宣佈國家緊急狀態強勢作為,經過精密盤算並有備而來。
美國《華盛頓郵報》於2月18日指出,川普總統執意在美墨邊境築牆,讓共和黨國會議員進退維谷,若不支持川普恐觸怒川普的「鐵桿政治基本盤」,並危及自己的選情,但若支持川普等於同意總統侵犯國會的預算權。同時,共和黨國會議員擔心,川普這次開先例,日後民主黨籍總統也能比照,藉由宣佈國家緊急狀態繞過國會,把政府經費用在自己認為重要的政策上,例如槍械管制或醫療支出等。美國有線電視新聞網(CNN)2月中旬民調顯示,66%民眾反對川普藉宣佈國家緊急狀態獲得築牆經費,支持者只有31%。政治網站(Politico.com)發佈2月15至19日民調指出,51%受訪者反對川普宣佈國家緊急狀態,41%支持;45%受訪者支持川普築牆,47%反對;77%共和黨人支持川普作為,81%民主黨人反對川普作為;42%受訪者認為川普適任,53%認為川普不適任。 2月18日,美國有多個地方發生遊行活動,參加人數高達數十萬人,抗議川普違法與違憲濫權行為。這些抗議示威反對川普總統活動是否擴大延燒,仍有待觀察。
華府親民主黨智庫「布魯金斯研究院」研究員凱根認為,川普築牆反映孤立主義心態,以為把自己與其他人隔絕就沒事了。CNN評論認為「一場戰鬥結束,似乎只是另一場戰鬥的開始」。川普總統與民主黨眾議院議長裴洛西的政治鬥爭,從先前圍繞聯邦政府撥款築牆的討價還價,正逐漸演變為總統權力是否被濫用的憲政爭議。目前,美國聯邦最高法院9位大法官中,有5位屬於保守派傾向對川普有利,讓川普總統宣佈國家緊急狀態胸有成竹。
不過,司法部特別檢察官穆勒獲得國會全力支持下,對「通俄門調查案」緊咬不放,已讓川普坐立難安,並頻頻在內政與外交上祭出狠招,創造話題轉移民眾與媒體關注焦點。2月下旬,新任司法部長巴爾將審閱特別檢察官穆勒完成的調查報告,做成機密總結大綱提交國會,並由巴爾部長決定是否公佈內容,恐成為影響川普政權存續最大變數。國會眾議院情報委員會主席席夫(Adam Schiff)於2月25日表示,巴爾部長若不願公開穆勒報告內容,國會將會發出傳票求特別檢察官穆勒,親自到眾議院情報委員會作證。
倘若,美國司法部的調查報告認為川普在「通俄門案」涉嫌重大,國會眾議院民主黨人必將發動彈劾攻勢。但是,國會眾議院彈劾案通過後,是否能夠在參議院獲得三分之二絕對多數,通過彈劾川普並迫其去職,讓川普宣佈國家緊急狀態築牆案胎死腹中,則仍有待觀察。
二、聯邦政府停擺 重創美國民主
從2018年12月22日到2019年2月14日,美國聯邦政府局部停擺35天創下歷史新記錄,80萬公務員停薪或放無薪假負面衝擊浮現,經濟損失遠超過57億美元邊界築牆經費。川普總統與民主黨籍國會眾議院議長裴洛西,為美墨邊境築牆預算纏鬥激烈,「他禁止她搭軍機出國訪問,她則不讓他發表國情咨文」,雙方還為聯邦政府部份停擺互推責任,除了展現政治實力較勁更有情緒因素。但是,美國總統與國會議長權鬥僵局,卻拿人民經濟福祉與政府員工生計當談判籌碼,著實讓全世界開了眼界。
川普總統於2月15日宣布國家緊急狀態,繞過國會挪用國防預算與反毒經費興建美墨邊境圍牆,以阻止毒品與罪犯入侵美國,仍獲得美國中西部「鐵粉」與多數共和黨選民支持。不過,民主黨國會議員們則警告,川普若妄動將立刻告上聯邦法院,並在國會提出強制中止國家緊急狀態決議案。在部份政府機構關閉期間,美國機場安檢因工作人員狀況頻傳,川普總統亦因特勤與聯調局幹員「無薪工作」恐有安全顧慮,決定取消出席瑞士「世界經濟論壇」會議,讓各界對美國政府停擺負面衝擊擴大,印象深刻。
川普在競選總統時曾經強力批評,華府政客無能與貪婪讓國債攀高,但美國基礎建設卻破舊不堪。不過,川普總統上任後美國府會朝野惡鬥卻變本加厲。同時,川普專斷獨行強勢領導,導致內閣人事變動頻繁,而且川普與特別檢察官及主流媒體,在「通俄門調查案」接近收網時刻,司法及輿論攻防纏鬥幾近白熱化,也讓川普每日如坐針氈焦慮暴躁,並造成國際影響力滑落,甚至讓歐亞國家對美國執行國際戰略能量存疑。美國《紐約時報》於2月21日報導指出,川普持續透過幕後運作,以破壞多項牽涉到他的調查,手段包括藉由針對性的任命阻撓聯邦執法,並對穆勒團對發動烏賊戰。英國國安會就曾經在2019年1月間召開特別會議,討論評估美國做為英國最重要盟友,質疑這種信賴同盟關係還能維持多久。
美國聯邦政府陷入局部關閉時間拉長,直接造成生產力下降、維安與社福機構運作陷入癱瘓,並影響政商決策品質,進而衝擊世界各國對美元的信心,讓國際債信評鑑公司對美國庫券降低評等,導致美國政府發債成本上升,財政赤字雪上加霜,並惡化美國府會纏鬥僵局。當前,美國聯邦政府已經背負22兆美元國債,每年利息支出占聯邦預算比例節節攀高,嚴重壓縮政府施政與預算分配空間,讓府會與朝野政黨搶食預算鬥爭激烈化,並經常形成僵局無法在會期通過政府部門預算,必須由國會參、眾兩院先通過短期「預算臨時支付法案」,提交白宮簽署同意後執行,讓政府部門能維持運作,但也讓官員們不敢規劃中、長期發展藍圖。
川普總統不顧政府局部停擺員工受害,執意與國會眾議院議長裴洛西,為美墨邊境築牆經費僵持不下,已經逐步把美國民主推向「政治懸崖」。美國《新聞周刊》於2月18日報導,蓋洛普民調指出有35%受訪者認為,美國面臨的頭號問題是政府與國會「領導不力」,其中更有三分之一的受訪者認為川普是問題所在。同時,歐盟、中、日與俄羅斯等大國,已經意識到川普善變不可信賴,還狂印美鈔把龐大國債推給各國承擔,因此決定減少使用美元做為國際貿易結算貨幣,並調整貨幣儲備組合。川普總統專斷獨行作為讓聯邦政府機構癱瘓,濫權破壞美國三權分立制衡的憲政架構,只會讓美國國內政治鬥爭激烈化,並讓盟國友邦對美國民主效能失望,進而質疑美國是否還有引領世界能量。
三、結語
川普於2017年1月20日就職總統後,全世界都在討論,到底這位「商人總統」是深謀遠慮還是短視危險。經過兩年多的觀察,多數國家的領導人與國安智囊傾向認為,川普總統是一位難纏的對手,而且根本不顧盟國友邦對其「重利自私霸道」批評,堅持推動「美國優先」經貿軍事外交政策,並展現深沉謀略、彈性與狠勁,讓談判競爭對手國難以捉摸並頻居下風。不過,川普總統言詞反覆善變,對盟國友邦不尊重的態度,已經讓盟國對美國的信賴感流失,普遍採取平衡等距外交經貿軍事政策自保,不會對美國有一廂情願的依賴。
當前,川普執政團隊的特點有三,首先是重用退役將領、企業執行長、熟悉國會人士、經貿談判律師,以及資深媒體人。其次,川普任用長期主張貿易保護主義人士,規劃執行對外經貿談判,強調「美國優先」的公平經貿互惠立場,對中、日、南韓、歐盟等國家,祭出關稅戰與強勢雙邊經貿談判,重新與加拿大、墨西哥談判「北美自由貿易協定」,運用減稅及恩威並施手段吸引製造業回流美國,為美國人創造就業機會。
川普治國方略置重點於提升美國安全與經貿利益,放寬開發石油與頁岩油能源產業限制,調整環保規範有利企業投資設廠,打擊「伊斯蘭國」與毒品走私集團,嚴格限制非法移民並提高移民入境門檻,強力主張興建美墨邊境高牆保護美國本土安全,防範網路攻擊關鍵基礎設施與選舉體系,同時加強國會與州政府利益協調能量,以及主動直播重大政策訊息,反制主流媒體壟斷與「假新聞」,營造美國人民與國會對川普執政團隊支持基礎。
同時,川普在執政團隊成員中刻意營造競爭氛圍,相互監督制衡,讓川普保有最終裁決權,並運用「馬基維里式恐懼感」,要求團隊成員對川普絕對效忠。同時,川普又任命前資深參議員寇茲為國家情報總監,督導美國17個情報機構與反情報體系。長期以來,美國政府內國安會、國務院,以及國防部存在激烈權力角逐,川普的人事任命佈局展現「權力制衡」特質,強勢任免白宮經濟顧問庫德洛與科恩、國務卿龐佩歐與提勒森、國安顧問波頓與麥克馬斯特、代理國防部長夏納漢與馬提斯、司法部長巴爾與塞辛斯,主導國務院、國安會、國防部、司法部等的政務官提名,以利鞏固其最後拍板定案的「帝王式」權威領導風格。
現階段,川普總統面臨的最大挑戰是,美國國會與司法部針對川普總統競選團隊,是否與俄羅斯秘密聯繫,讓俄羅斯干預總統大選並影響選舉結果;同時,司法部特別檢察官穆勒領導聯邦調查局幹員,以及由資深退休檢察官組成的大陪審團,深入調查「通俄門案」、干預司法案,已起訴約13位犯罪嫌疑人,還劍指川普本人。今後,川普是否能夠靠振興經濟成果,包括提高經濟成長率、降低失業率、提高薪資所得、維持股市與房市發展,以及「美國優先」外交經貿軍事政策,對中、日、韓、歐盟等國左右開弓,進而轉移美國民眾與媒體對「通俄門案」關注焦點,並擁有足夠的體力、紀律、智識、關鍵情報,以及國會參議院共和黨多數優勢,支撐其團隊有效運作,展開「美國優先」國際政經貿易戰略,推動重大基礎建設與減稅振興經濟政策,讓製造業回歸美國創造就業,重新贏回美國多數民眾支持,為共和黨在2020年總統大選營造勝利基礎,並讓川普能夠躲過媒體與政敵攻擊與國會彈劾攻勢,仍有待觀察。
整體而言,近兩年來美國內政經濟社會情勢發展,對川普總統而言可謂喜憂參半。川普總統依據1976年通過的《國家緊急法》,宣佈南方邊境進入國家緊急狀態,準備挪用66.2億美元國防與反毒預算,建築美墨邊境320公里圍牆,以阻絕毒販、人口販子、非法移民與罪犯入侵美國,雖然贏得共和黨保守勢力,以及中西部政治基本盤支持,但卻也引發總統與國會的憲政角力,16個州政府聯合對聯邦政府的司法戰,並引爆美國社會自由派與保守派的理念之爭。
自1976年以來,歷任美國總統共發佈59次國家緊急狀態,所以並不算太罕見。在國家緊急狀態下,總統擁有至少136項法定的緊急權力,包括挪用災難紓困資金或國防預算,調動軍隊,向國外派兵,實施戒嚴,接管資產,凍結銀行帳戶,限制貿易與金融交易等。換言之,川普總統以南部邊境面臨國安與人道主義危機為理由,宣佈進入國家緊急狀態,就可以下令挪用資金並調派軍隊來築牆,進而落實競選政見,為2020年總統大選連任鋪路。但是,川普總統仍將面臨「通俄門案」、國會強制中止決議案,以及聯邦法院違法違憲訴訟案的攻防考驗,讓川普總統每天都活在刀尖浪口上。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)