壹、前言
中國大陸國家監察體制的改革雛形,始自2016年1月12日,第十八屆中央紀律檢查委員所召開的第六次會議。總書記習近平在會中釋出監察體制的改革訊號,其指出:「要完善監督制度,做好監督體系頂層設計,既加強黨的自我監督,又加強對國家機器的監督;要健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系」。同年11月,中央辦公廳隨即對外印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(以下簡稱:《方案》),說明國家監察體制改革的初步方向。以下,茲討論中國大陸地方監察體制改革的相關情況,以及其所產生之後續效應。
貳、地方監察體制改革的試點經驗
呈上所言,有關《方案》的內容,大致可區分為四點:第一,國家監察體制改革以監察制度的「頂層設計」方向進行,並設置新機構「監察委員會」主管國家體制內一切監察工作;第二,在組織整合上,朝地方試點「先行先試」的方向進行,試點省市包括:北京市、山西省、浙江省;第三,監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公;第四,強調黨對改革的統一領導,在中央與地方均設置黨的監察體制改革工作領導小組。《方案》隨後送交全國人大常委會審議。
2016年12月25日,第12屆全國人大常委會通過《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱:《決定》),確定北京市、山西省與浙江省作為國家監察委員會設置的試行地,並全面落實於上述三地所轄之各縣、市、市轄區,設立監察委員會,行使監察權。從最初國家監察體制改革的消息披露,到改革試點的選定與確立,中共僅花費一年左右的時間。
作為中國大陸實踐監察體制改革的「政策試點」,由地方自下而上,完成國家監察體制改革。「試點」在中國大陸的國家治理中,尤其在1980年代改革開放後,已成為極為常見的做法。在制度改革落實至全國各地前,透過地域性的「先行先試」,找出制度施行的缺點,並加以改善。實際上,試點已成為中國大陸政策試驗與機制創新的一項工具。在某些條件下,區域試點更與中央與地方領導人政治扈從關係緊密鑲嵌。以下,我們嘗試討論本次改革的試點選擇,推行過程與改革範圍。筆者逐一分析如下。
(一)地方監察機構試點改革的選擇
首先,在北京市的部分,作為中華人民共和國首都,以及中南海權力中心的集聚地。在此優先進行政治體制的結構性改革,事實上有助於穩定中共黨內各派系的力量,主要原因在於國家監察體制改革涉及貪汙腐敗問題;貪污腐敗問題則牽涉到黨內派系鬥爭的問題。結構性問題若處理不得當,可能反過來影響政權的穩定性,是以當前決策者在進行試點選擇時,必定有考慮此點。此外,將北京作為國家監察體制改革的試點,同時也代表著中共中央對於改革的堅定決心,而且可以直接在首都就近觀察監察制度變化後所產生的各項優缺點,以便進行快速的調整與轉換。
其次,在山西省的部分,一大因素在於山西本身即為「貪腐重災區」。自2013年至2014年間,山西曾發生規模空前的官場大地震,高達數十名中共山西省委、山西省政府及下屬各級政府官員,因為周永康、令計畫等貪腐窩案而受牽連,遭到集體革職與查辦。中共官方更曾以「系統性、坍方式腐敗」來形容。一直處於反腐風暴山西,其貪腐問題甚至影響至今。總體而言,自中共十八大以來,山西更成為中共高官落馬最多的省份。由此可見,中共選擇山西省作為國家監察體制改革的實踐基地,是對積病已久的山西官場,行對症下藥之實。此舉不僅有望重建並端正山西的官場風氣,更有助於中共在改革試驗中,有效評估國家監察體制改革的預期成果。
最後,在浙江省的選擇部分,主要在於其可作為本次國家監察體制改革試點中的沿海省份代表。重所周知,作為1978年十一屆三中全會後改革開放的最前線,浙江省不僅在中國大陸的總體經濟發展上名列前茅,人均GDP在沿海省分中更是連年居冠,同時身為中國大陸私營經濟最為發達的省份之一。然而,經濟的高速發展,卻也容易在無形之中造成政企單位間的官商勾結、權力舞弊與尋租行為等腐敗行為。因此,由浙江起頭作為國家監察體制改革的試點,即可使其成為沿海省份與各經濟富裕地區的示範模組。加上,當今中共總書記習近平曾於2002年至2007年主政於此,擔任浙江省委書記一職,習家軍親信眾多,更有助於省級地區在改革過程中的穩定性。
(二)地方監察體制改革:改革內容朝整合方向進行
關於地方監察委員會的改革細目。依據2016年12月全國人大常委所通過的《決定》,國家監察體制改革選定於北京市、山西省、浙江省及其所轄縣、市與市轄區中,設立監察委員會,行使監察職權。從改革的法規與適用範圍觀察,不難發現在當地仍有阻力存在,但這或也證成試點區域是深思熟慮下的產物。以下,本文分別從監察委員會在試點地區成立後,對相關機構的整併、職能調整、委員會成員的組成與任免、法規層面的停止適用、監管對象與範圍,以及管理措施與權限等基本內涵進行說明。
一、機構整併與職能調整
首先,在機構整併與對應職能的調整上,監察委員會的成立,整合了試點區域中,人民政府轄下的監察廳(局)、預防腐敗局,以及人民檢察機關的反貪污賄絡局、反瀆職侵權局和職務犯罪預防局等相關部門與職能,統一行使各項反腐敗職權。有論者認為,此舉有助於擴大與調整監察機關的法定職權,重新梳理檢察權與監察權的職能。從部分試點案例觀察,這些組織重整並非單純的合併,是先在原組織汰換、篩選後,至新組織任用,說明推動者在組織整合過程,並非只是「走過場」。
二、委員會成員的組成與任免
在監察委員會的人員組成上,依照《決定》規定,需由該級人民代表大會產生,包含:委員會主任由該級人民代表大會選舉產生;副主任與組成委員,則由委員會主任提請該級人民代表大會常務委員會任免;整體而言,監察委員會必須對人大及其常務委員會,以及上一級監察委員會負責,接受其監督。 這些地方監察委員會,在經過地方人大作為立法機關,授權追認其法律地位,已形成「一府(人民政府)、一委(監察委員會)、兩院(人民法院、人民檢察院)」的機構格局,在政治體制的位階確實有所轉變。
三、監管對象與範圍確實擴張
由於機構職能的整併,致使新設立的監察委員會自成一格,對本地區任何行使公權力的公職人員,依法施行監察權力。主要監察對象與適用範圍,包括法定之六類公職人員。簡言之,只要與「公權力」相關者,均為監察委員會的監管對象。在橫向監督上,改變過去《行政監察法》無法顛督立法、司法與檢察機關人員的窘境;縱向監督上,則可涵蓋至國企、公辦事業單位,甚至村委會、居委會等群眾自治組織,皆被納入監察委員會的監管範圍,藉此達成國家監察體制改革對「監督面向全覆蓋」的期望。
四、監察措施與相關權限轉變
在管理權限的部分,依照《決定》的規範,監察委員會的主要權限可區分為三個部分:第一,在監督職責上,監察委員會具有監督檢查公職人員之權限;第二,監察委員會同時具有調查權限,任何涉嫌貪污賄賂、濫用職權、怠忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為,皆可對其進行調查;第三,在調查確定後,監察委員會有權對監察對象作出相應的處置決定,相對涉嫌職務犯罪者,可移送檢察機關依法提起公訴由此可見,監察委員會的本質乃為「調查機關」,而非「偵查」或「審判」機關。
參、地方監察體制改革的後續效應
2017年10月29日,監察委員會在試點地區運作的近一年後,中共中央辦公廳印發《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》,決定將試點運作的相關經驗,以及監察委員會的機制設計,落實至全國各地,並且由上而下的完成從省、市、縣三級監察委員會的組建工作。在事後觀察,地方監察委員會的成立後,確實部分改變中共在反腐敗的結構性治理問題,達到對黨政幹部貪腐行為的嚇阻效果。而就其後續的影響觀察,我們能發現有幾點特色,延續到《監察法》頒布後的國家、地方監察體制的運作。
第一,是推動試點改革的首要原則:推動「加強黨對反腐敗工作的統一領導」。「以黨領政」這項原則先是在地方試點落實(如黨委會、省紀委對監察機關改造的全面領到),在後續的國家監察體制改造,也被持續凸顯。 深究而論,監察體系的構建,是以黨統一指揮,向黨政體制進行「全面覆蓋」,任何紀檢監察行為,都是以黨的名義背書下進行的動作,包括黨與國家機關、公務員都無法抵抗。此外,監察範圍也根據官方定義,只要涉及「公權力」行為、執行公權力行為的公務員,監察機關都有權監督,這也是在試點時期就已確立的方向。
第二,是監察機關的行為落實,「政治性」原則被多次強調。公務員的不當、貪腐行為,在監察體制改革後,會被詮釋視作「違背黨意」,沒有跟緊黨內當前的政治氛圍。舉例來說,監察機關在過去調查工作使用的「談話」措施,在《監察法》十九條為訂定監察對象適用,其要件是「可能」發生職務違法時,監察機構可要求當事人對有關事務說明。在官方解釋上,這種「可能」被稱作當事人有苗頭性、傾向性問題等,就能實行。同時,官方也強調,「談話」作為監察機關的法定權限、一種法法律手段,是體現「黨懲前毖後、治病救人的一貫方針」。
第三,地方監察體制試點模式的直接結果,是各地監察機關工作模式呈現「有限」的區域多樣性。這可能說明各地監察委員會發展程度不同,但也可能是中央機關放權下的結果。舉例來說,試點之一的山西省推動監察工作改革,強調的是「監察要向『鄉村』延伸」,監督系統的構建,要達到鄉鎮黨委會、機關一級。 另一點的北京強調的市級監察機關內部機關的優化,市紀委監委設立的17個紀檢監察室,其中,8個負責執紀監督,8個負責審查調查,1個負責國際追逃追贓,這種「監督」和「審查」單位分設的組織配置,較為少見。而在浙江,強調的是紀檢、公安、司法體系三個業務單位的職能銜接優化。
肆、結論
整體而言,監察委員會的設置,確實有助於中共作好對黨政務系統的官員監督工作。然而,一個值得注意的發展是,由於地方監察委員會的試點,大致仍朝著整體機構縮編的方式進行。但由於監督對象的擴大,未來監察機關仍有「監管失能」的風險。這也是官方在「監察全覆蓋」這項原則雖有作出澄清,反覆強調監察工作不可無限上綱的一個因素。現實來說,人員、組織配置的精簡方向,前項原則在先天已不易落實,「黨管一切」的風險,則使黨委領導辦案、只辦大案、「政治優先」與「政治正確」主導下的選擇性辦案隱憂,依然存在。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)