102.03.26
「活路外交」的理論分析
陳麒安
國立政治大學外交學系博士
自從馬英九總統於2008年5月就職後,其在競選期間所提出來的「活路外交」概念,便成為了政府的外交政策主軸。「活路外交」係基於務實的精神,以「尊嚴、自主、務實、靈活」為原則,在兩岸關係中強調以「對話」代替「對抗」,主張外交休兵,不再以互挖牆角、惡性競爭式的「支票簿外交」(checkbook diplomacy)來維繫邦誼,但也不放棄鞏固我國與邦交國既有的雙邊關係,主張要積極參與國際社會。(註1)換言之,「活路外交」是欲在兩岸關係中外交休兵,但在參與國際空間上維持活力,擴展國家永續生存與發展的機會。
本文研究目的係從國際關係理論的角度探究「活路外交」的理論基礎,並針對未來可能發展的方向提出具體建議。儘管部分學者認為,學術理論與實務政策之間往往存在落差,但不可否認地,理論與政策之間確實也存在著理論指導政策,政策激發理論創新的相互影響關係。(註2)在國際關係理論中,現實主義學派可說是最古老也最主要的理論典範,尤其是在安全事務領域中。(註3)幾乎所有後起的重要國際關係理論,皆是以現實主義作為主要批判和打擊的對象,而現實主義本身也在歷次的國際關係理論典範的辯論中,隨之調整與成長。(註4)
若欲探討我國外交空間,勢必不能忽略美國與中國兩大強權的影響。從傳統的現實主義學派觀點來說,當小國面對兩大強權時,不易採取迴避策略,必須要從中選邊站,不論是制衡或扈從,透過聯盟合作獲得安全保障。(註5)在美中台三角關係中,我國只能就中國大陸或美國兩者擇一,如此方能確保生存。許多學者都曾運用「戰略三角」模式展開研究,對於我國的國家安全戰略提出建言。
然而,由於在「戰略三角」模式中,僅能將端點/國家之間的雙邊關係簡化為單一領域或議題,容易忽略當前國際關係不同於以往的型態,而可能出現政治與經濟領域呈現不同互動品質的情況。具體來說,美國與中國固然在政治、軍事上有競爭關係,前者更於後冷戰時期維持了對日本和南韓的聯盟體系,以達到戰略圍堵之目的。但在柯林頓政府任內,美國採取了「交往與擴展」國家安全戰略,藉由開放市場與自由貿易的方式,積極改善美中雙邊關係,更於1994年將人權議題與貿易最惠國待遇脫鉤,減少了彼此之間多年來的爭議。(註6)在經濟領域中,亦曾多次展開經濟戰略對話,解決雙邊貿易問題。中國更已於2011年時成為美國第二大貿易夥伴。(註7)以2012年8月的數據來說,中國便是美國國債的最大持有國。(註8)因此,在冷戰結束以來,美國對中國大陸的戰略作為,實際上仍採圍堵與交往並重的情況。(註9)
新自由主義學者奈伊(Joseph S. Nye)便認為,當前的國際關係呈現出三層棋盤式賽局的型態。在最上層的軍事領域中,美國獨占鰲頭,享有單級優勢。在中間層的經濟領域中,則是有美國、歐洲/歐盟、中國、日本等大國存在,表現為多級。在最下層的全球問題與跨國關係中,則呈現出權力分散的情況。(註10)基歐漢(Robert O. Keohane)也指出,若是為了理解世界政治,現實主義確實是個有用的開始(first cut),但其視野太過狹隘以致於無法成為一個良好的綜合性學說。現實主義捨棄了太多東西,不僅是制度,還包括了跨國關係、國內政治和觀念的作用。現實主義擅長的是結構分析,但卻對研究互動過程有所不足。(註11)
事實上,現實主義學者也曾指出,在聯盟關係中會出現類似國家之間「安全兩難」的態勢,表面上國家由於加入聯盟體系而獲得安全保障,但實際上卻可能因此招致對手先下手為強的襲擊;但若為擔心遭此下場,拒絕參與任何實質上的安全保護,亦有可能因為處於劣勢而被對手打敗。另一方面,有時國家會因為取得了具體的安全承諾,採取了更為激進挑釁的策略,反倒可能激起對手的敵意,從而連累了其他盟國;或者大國為了顧及本身的戰略考量,因而會在必要的時候拋棄盟國。這種加入聯盟的國家卻感受到不安全的局面,即為「聯盟兩難」。(註12)
若從新自由主義學者的觀點來說,其將聯盟視為國際制度的一種形式,而國際制度或建制可以被界定為國際關係某特定領域,由行為者們的期待匯聚而成的一系列明顯或隱含的原則、規範、規則和決策程序。(註13)換言之,聯盟並不需具有特定的展現型態,只要能發揮實質的功效。對於國家在國際體系無政府狀態下的合作障礙,有學者指出,由於民主國家的開放與透明減少了彼此誤判國家行為與意圖的可能性,也減少了對於欺騙的恐懼,而加強了相互合作的意願。(註14)魯塞特(Bruce M. Russett)則認為,政治制度、文化與意識型態的相似性,會增加國家之間形成聯盟的機會。承平時期的聯盟,由於強調透過相互合作而提供公共財,受到相似性影響的程度,比戰爭期間強調零和收益的聯盟還大。(註15)研究資料也顯示,自從第二次世界大戰結束以來,在1946至1965年期間,民主國家之間形成聯盟的比例,幾為期望值的1.5至2倍左右。(註16)此外,諸多民主國家在參與國際組織或形成聯盟關係之後,領導者與民眾的思想與作為會因為相互影響,國與國之間接觸交流的廣度與深度亦將提升,更易於維持彼此的和平與合作關係。
綜合而言,在面臨當前國際局勢而論及國家安全戰略議題時,吾人不能僅從現實主義學派的觀點汲取資訊,仍應兼採新自由主義學派的見解與解釋,來辨析「活路外交」的發展趨勢。在我國與美國的雙邊關係中,由於兩國政治體制相近,彼此交流往來熱絡,更應維持良好互動關係,尋求更加穩固可靠的安全保障,不論是以明示或默示的型態。然而,縱使有獲得美方的友善回應,也並不代表我方可刻意刺激挑釁中國,以免因破壞美國及其他友邦的亞太戰略整體規劃而遭致拋棄。因此,我政府對於兩岸關係應繼續維持「不統、不獨、不武」的立場,避免因躁進的兩岸政策而引發區域情勢緊張,影響周邊國家對我關係。其次,政府當局應拓展兩岸之間的多元交流,審慎評估互設辦事機構的可行性。一方面可增進雙方資訊互通有無,降低誤判情勢的風險,擴展對話合作空間;另一方面則可協助解決民眾赴大陸觀光、旅遊、經商時所遭遇到的問題,實際提升民眾對於政府的支持與滿意度。再次,對於若干屬於「低階政治」(low politics)的國際議題或國際組織,仍應持續參與,諸如:「國際民航組織」(International Civil Aviation Organization, ICAO)與「聯合國氣候變化綱要公約」(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)等,除可獲取有益的重要資訊,更可藉此傳達我國對於相關議題的立場,發揮議題連結的效果,透過軟權力吸引國際社會更多支持。最後,不論權力的本質在後冷戰時期的國際關係中是否產生變化,新自由主義學者亦未忽略權力的重要性。(註17)因此,我國仍應積極提升綜合實力,不論是在國防或經濟領域。在國防上,為了厚植自我防衛能力,除持續爭取美國出售防禦性武器外,仍應擇要發展本身國防工業;在經濟上,不論是「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)或與其他國家洽簽自由貿易協定,都應持平審慎評估其利弊得失。惟有當我國具有優質實力,成為可靠的夥伴國家時,方能吸引國際社會關注。在亞太大國考量區域情勢時,才不至於忽略我國的地緣戰略優勢。
註1: |
「活路外交」,中華民國總統府,<http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=1077>(瀏覽日期:2012/11/3) |
註2: |
Stephen M. Walt, “The Relationship between Theory and Policy in International Relations,” Annual Review of Political Science, Vol. 8 (June 2005), pp. 23-48.瓦特認為,理論的學術研究可以為政策制訂者提供若干幫助。包括:診斷(diagnosis)、預測(prediction)、指示(prescription)、評估(evaluation)。 |
註3: |
Jeffrey W. Legro and Andrew Moravcsik, “Is Anybody Still a Realist?” International Security, Vol. 24, No. 2 (Autumn, 1999), p. 5. |
註4: |
鄭端耀,「國際關係攻勢與守勢現實主義理論爭辯之評析」,問題與研究,第42卷第2期(民國92年3、4月),頁1-2。關於現實主義內部的爭論,可參見:Stephen G. Brooks, “Dueling Realisms,” International Organization, Vol. 51, No. 3 (Summer 1997), pp. 445-477.;Jeffrey W. Taliaferro, “Security Seeking under Anarchy,” International Security, Vol. 25, No. 3 (Winter 2000/01), pp. 128-161.;Michael E. Brown, Owen R. Cote Jr., Sean M. Lynn-Jones and Steven E. Miller eds., Offense, Defense and War (Cambridge, Mass.: MIT Press, 2004). |
註5: |
若當其中一國表現出敵意時,更適合以「威脅平衡」的觀點,來解釋聯盟形成的可能性。參見:Stephen M. Walt, The Origins of Alliances (Ithaca: Cornell University, 1987). |
註6: |
參見:王高成,《交往與促變—柯林頓政府對中共的外交戰略》(台北:五南出版社,2005年),第七章。 |
註7: |
“Top Trading Partners - Total Trade, Exports, Imports, Year-to-Date December 2011,” United States Census Bureau, <http://www.census.gov/foreign-trade/statistics/highlights/top/top1112yr.html>(瀏覽日期:2012/9/21) |
註8: |
“Major Foreign Holders of Treasury Securities,” Department of the Treasury, <http://www.treasury.
gov/resource-center/data-chart-center/tic/Documents/mfh.txt>(瀏覽日期:2012/11/3) |
註9: |
學界對於「美中關係」最新的探討,可參見:Aaron L. Friedberg, A Contest for Supremacy: China, America, and the Struggle for Mastery in Asia (New York: W.W. Norton & Co., 2011). |
註10: |
Joseph S. Nye, Jr., The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone (New York: Oxford University Press, 2002), p. 39. |
註11: |
Robert O. Keohane, Power and Governance in A Partially Globalized World (New York: Routledge, 2002), p. 6. |
註12: |
有關「聯盟兩難」的概念,參見:Michael Mandelbaum, The Nuclear Revolution: International Politics Before and After Hiroshima (New York: Cambridge University, 1981), ch6.;Glenn H. Snyder, “The Security Dilemma in Alliance Politics,” World Politics, Vol. 36, No. 4 (Jul., 1984), pp. 466-467.;Thomas J. Christensen, “China, the U.S.-Japan Alliance, and the Security Dilemma in East Asia,” International Security, Vol. 23, No. 4 (Spring, 1999), pp. 49-80;David Kang, “U.S. Alliances and the Security Dilemma in the Asia-Pacific,” in Amitav Acharya and Evelyn Goh, eds., Reassessing Security Cooperation in the Asia-Pacific: Competition, Congruence, and Transformation (Cambridge, Mass.: MIT Press, 2007), ch. 3.;Edward I-Hsin Chen, “The Security Dilemma in U.S.-Taiwan Informal Alliance Politics,” Issues & Studies, Vol. 48, No.1 (March 2012), pp. 1-50. |
註13: |
Robert O. Keohane, “Alliances, Threats, and the Use of Neorealism,” International Security, Vol. 13, No. 1(Summer 1988), p. 174.;Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” International Organization, Vol. 36, No. 2 (Spring, 1982), p. 186. |
註14: |
Stephen Van Evera, “Primed for Peace: Europe after the Cold War,” International Security, Vol. 15, No. 3 (Winter, 1990-1991), p. 27. |
註15: |
Bruce M. Russett, “Components of an Operational Theory of International Alliance Formation,” The Journal of Conflict Resolution, Vol. 12, No. 3 (Sep., 1968), pp. 285-301. |
註16: |
Randolph M. Siverson and Juliann Emmons, “Birds of a Feather: Democratic Political Systems and Alliance Choices in the Twentieth Century,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 35, No. 2 (Jun., 1991),pp. 295-299. |
註17: |
參見:Joseph S. Nye, Jr., “The Changing Nature of World Power,” Political Science Quarterly, Vol. 105, No. 2 (Summer, 1990), pp. 177-192.;Joseph S. Nye, Jr., The Future of Power (New York: Public Affairs, 2011). |
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
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