本稿件係針對美國政府國務院以及國防部,就自由航行計畫所公布之政策聲明進行比較分析,期能理解其自由航行政策不同部會論述差異、真實意涵與演化過程,以及我國對其行動應當採取之立場。
其中美國國務院政策聲明僅係從屬於「海洋安全與航行」(Maritime Security and Navigation)政策一環,並且其確切公布時間不詳,但其應仍屬現行有效政策論述。而美國國防部則是分別於2015年3月1日以及2017年2月28日,以「美國國防部自由航行計畫—事實說帖」(U.S. Department of Defense Freedom of Navigation Program—Fact Sheet),以及「美國國防部自由航行計畫」(U.S. Department of Defense Freedom of Navigation (FON) Program)之類似名稱,對外公佈過兩份不同政策聲明;顯然當前五角大廈政策應以2017年2月28日版本為準。
絕非維護國際法理
首先必須指出,美國推動其自由航行計畫之政策考量,絕對不是維護國際法理,儘管國務院政策聲明中數度提及國際海洋法公約(the Law of the Sea (LOS) Convention)與國際習慣法規則(customary international law rules),但其並不諱言此等計畫係遵循始自1983年所制定之美國本身政策。
而且在論及國際海洋法公約時,更是毫不隱諱地表明必須符合權衡該法所顯現之利益(in a manner that is consistent with the balance of interests reflected in the Law of the Sea (LOS) Convention);在此種拐彎抹角表述方式下,其實就是掛著國際法的羊頭,但賣得卻是美國利益的狗肉。特別是此等國際法理必須是由美國所認知與定義,整段政策論述並未提及服膺任何國際法體制之裁決。
而前述五角大廈兩份政策論述基本架構完全相同,分別表述美國國防部所負責執行自由航行計畫所依據之歷史背景(Historical Background)、美國整體自由航行計畫(U.S. Freedom of Navigation Program),以及美國國防部自由航行計畫(DoD Freedom of Navigation Program)等三個段落。儘管兩份文件在字辭選用上是有所出入,但基本內容與表述意旨並不算是有所差異。
先審視五角大廈政策論述所提及之歷史背景,兩份文件都提到美國總統威爾遜對國會演講十四點原則曾論及「在各海域之絕對自由航行」(Absolute freedom of navigation upon the seas);但在1918年1月8日威爾遜發表演講時,該段全文尚有但書;特別是後續緊接著就是補述「在領海之外」(outside territorial waters),但美國國防部政策論述卻將該辭語省略不提,使其意涵與原文落差甚大。
此外兩份文件亦引述羅斯福總統在爐邊談話時提及「運用吾人海空巡邏……承擔維護美國海洋自由政策」(Upon our naval and air patrol ... falls the duty of maintaining the American policy of freedom of the seas),但若是查閱1941年9月11日羅斯福總統發表第18次爐邊談話原文:(Upon our naval and air patrol -- now operating in large number over a vast expanse of the Atlantic Ocean -- falls the duty of maintaining the American policy of freedom of the seas -- now. That means, very simply, (and) very clearly, that our patrolling vessels and planes will protect all merchant ships -- not only American ships but ships of any flag -- engaged in commerce in our defensive waters.),就會注意到美國海空護航行動,亦是限定於大西洋上其防禦水域,而且係針對特定具有敵意之威脅對象。特別在相同談話中,羅斯福亦是在強調公海自由航行權益(the freedom of our shipping on the high seas.)。
不過在2017年最新版本中,美國國防部又增加引述歐巴馬總統所稱「將在國際法容許範圍內,繼續飛越、航行與作業」(will continue to fly, sail, and operate wherever international law allows);歐巴馬是在2016年2月16日美國東協高峰會後記者會中重申此立場;但早在其公開宣示之前,當時美國國防部部長卡特就曾經在國會聽證會,以及多項不同場合中宣示過該政策立場。
美國執行其自由航行計畫係用於表達,美國絕不默認對於沿海國所主張,但卻超出國際法權限海洋權益(demonstrate U.S. non-acquiescence to excessive maritime claims)。不過在此還是必須強調,是否符合國際法還是由美國主觀認定,並非服膺國際體制之裁決,因此仍是國家利益高於國際公義。不過當美國國防部將歐巴馬所宣示立場加入後,其實就可能間接將前述兩位總統所強調公海自由航行,將其範圍擴大到其他不屬於公海海域之自由航行權利,由美國目前所採取作為來說,是否會有此等擴張,仍有賴後續加以觀察。
國防外交各行其是
假若是對比美國國防部與國務院自由航行計畫政策聲明,在論述如何落實政策時,其實兩個不同部會具有相當落差,但亦有吻合之處。依據國務政策聲明,美國自由航行計畫係依循三軌方式(triple track)運作落實,其中除透過外交管道表述政策立場(diplomatic representations),以及美國軍事單位透過作戰行動強勢表態(operational assertions by U.S. military units),更要透過與其他政府進行雙邊與多邊協商(bilateral and multilateral consultations with other governments)期能共同達成政策目標。
但是從美國國防部所發表的兩份政策說帖來看,美國軍方對於美國整體如何遂行自由航行計畫,卻將其區分並歸納成兩個單元,其中包括透過美國外交官員進行協商與表述政策立場(consultations and representations by U.S. diplomats),而此等項目係由國務院所主管;另外運用美國軍事武力透過作戰行動強勢表態(operational assertions by U.S. military forces),而美國國防部則是將前述軍事行動,統稱成為「美國國防部自由航行計畫」(U.S. Department of Defense (DoD) FON Program),並在政策聲明中以前述美國國防部自由航行計畫(DoD Freedom of Navigation Program)專屬段落加以表述。
儘管區分方式不同,但仔細檢視兩個不同部會所論述內容,其實會明顯發現無法看出兩部會所負責任區塊是如何統合,如何相互支持與搭配,相關作業是否具有先後次序與因果關係,甚至連兩部會如何協調選擇實施自由航行計畫所針對對象國,或者是進行各項軍事行動表達政策立場之海空域,究竟國務院能否具有置喙空間,還是完全由五角大廈獨斷專行,確實是無法讓外界有所理解。
但從國務院在數次定期記者會中,在回應媒體詢問美軍執行涉及自由航行計畫之軍事行動時,經常要求媒體直接詢問五角大廈,就可以看出兩者間缺乏密切聯繫,整個政策運作亦不夠透明。其實近年來美國知識界已有擔憂「外交軍事化」(militarization of the diplomacy)呼聲,其實就是因為多位美軍驕兵悍將自行其是,在對外政策上自作主張所致。而推動自由航行計畫在美軍強勢主導下,讓運用軍事行動看起來成為整體政策運作基調,而國務院配合顯然不盡理想,因此更增加美國本身對此疑慮。
此外美國國防部每年都會在其官方網頁公布執行自由航行計畫年度報告,詳列美軍各個兵力所執行各項行動,並點明其所指向之各個沿海對象國,以及其所挑戰對象國所主張,但卻遭美國認定為超出國際法權限範圍之各項海洋權益。
儘管美國國防部堅稱,所有涉及國防部自由航行計畫之活動,都經過審慎規劃、依法檢討、適切核定以及專業執行(deliberately planned, legally reviewed, properly approved, and conducted with professionalism);但是在此等年度報告中,並無法看出國務院以及任何高於國防部本身權責機構參與其事,對此等對象國以及所挑戰特定標的,究竟是如何選定,而且國務院相關配套作為,亦無法由此等報告中加以確認,由此更顯現此項政策所涉政府機構,實在不無可能各行其是毫無協調。
強行附會強權嘴臉
針對美國國防部運用包括海岸防衛隊在內軍事武力,依據其自由航行計畫強勢表態之作戰行動,在五角大廈政策說帖中,卻刻意將其區分成兩類,其中包括計畫性自由航行強勢表態行動(planned FON assertions)以及其他涉及自由航行之活動(other FON-related activities)。
依據美國國防部自行定義,計畫性自由航行強勢表態行動係指其基本任務目標在於挑戰超出國際法權限範圍海洋權益主張之作戰行動(operations that have the primary purpose of challenging excessive maritime claims);而其他涉及自由航行之活動則是指本身具有其他基本任務目標,但是卻對挑戰超出國際法權限範圍海洋權益主張,可產生次要效應之作戰行動(operations that have some other primary purpose, but have a secondary effect of challenging excessive maritime claims)。
依據美國國防部此種定義方式,幾乎可將任何軍事行動無限上綱,尤其自行認定納入自由航行計畫,而且如此作法能否符合前述其本身所自稱審慎規劃、依法檢討、適切核定以及專業執行標準,其實確實令人置疑。既然美國本身要依據其國家利益,挑戰他國對於海洋權益所主張之權益,本身就必須透過國際法體制表達立場。如此積極運用強勢表態軍事作戰行動,只能顯現其本身船堅炮利能夠掌控行動自由,但卻無法在國際法理上建立任何可讓國際社會信服之規範。
結論:外交國防發言務必審慎
針對前述對於美國自由航行計畫政策聲明內涵所作分析,再加上審視歷年來美國國防部執行該部自由航行計畫年度報告,我國經常為美國認定提出超出國際法權限範圍海洋權益主張之對象國,並且積極運用軍事武力表態,不斷挑戰我國對於海洋權益政策立場。換言之,我國是美國推動自由航行計畫所要對付目標,因此我國政府官員對於美國自由航行計畫發言務必審慎,絕對不應表態尊重美國執行其自由航行計畫,否則就是自毀立場有辱國格。
我國軍事與外交發言體系對於美國在我周邊之軍事活動,就算其未曾公開宣示係執行該國自由航行計畫,但依據其政策說帖,其隨時可能加以詮釋成該軍事行動係涉及挑戰我國超出國際法權限範圍海洋權益主張,因此絕對不應無條件附和其軍事活動,最多僅可表示尊重美國依據國際法在國際水域及附屬空域所採取之軍事行動。國防外交政策發言足以興邦喪邦,務必審慎檢視美國自由航行政策聲明,千萬不要在華盛頓於年度報告中,明文將我列入行動目標與挑戰對象時,不明究理加以聲援與扈從,危害國家利益莫此為甚!
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)