一、前言
今年(2018年)9月,在中國境內的湖南省耒陽市,爆發民眾不滿教育政策的大規模群眾衝突。上千名學生家長因不滿當地政府「大班額化解分流」方案的實施,因而聚集到城區的6所學校、市委以及多處道路,拉起「我要讀公立學校」、「堅決不住有毒宿舍」、「還我九年義務教育」等布條抗議。這不僅迫使政府當局派出大量警力進行鎮壓維穩,中共教育部也為此在事件發生後緊急發表聲明,表示政府當局高度重視此次事件,已要求當地教育部門協助解決問題,同時也重申政府要在年底消除大班額的目標。然而,值得注意的是,有觀察指出,此次事件除了突顯中共教育資源的缺乏與不均,支持地方政府教育支出的財稅收入,也直接導致事件的發生。據此,以下將從此次事件之導因分析中共目前所面臨的教育與地方財政問題,並依此評估其所可能帶來的影響。
二、耒陽抗爭事件之導因
據報導,該事件發生的主要導因在於,民眾不滿當地政府強行將部份學生分流到高價的民辦學校,致使其必須負擔比公立學校更高數倍的學費。此外,學生被分發到的學校之教室,因為重新裝修的緣故,導致超標的甲醛影響到學生健康,這更激發學生家長普遍的不滿,也因而點燃此次民眾抗爭的導火線。另一方面,在抗爭過程中,值得注意的是,學生家長也將「孩子不是你們的斂財工具」作為抗爭主軸之一,要求地方政府不應在公立學校苛徵雜稅,增加學生的就學負擔。對此,有觀察便指出,在耒陽市的數間公立小學有學雜費太高,以及設施與高昂的學費不成正比的問題。據此,可以發現此次抗議事件突出兩個重點:第一,中共正面臨教育資源不足以及分配不均的問題;第二,中共地方財政或已出現困難,因此才會有將教育支出轉嫁給學生的狀況。以下,茲分別說明。
首先,在教育資源分配層面而言,值得注意的是,今年3月中共國務院總理李克強在「政府工作報告」中提及,為體現教育公平和提高質素,要抓緊消除城鎮「大班額」的狀況。並且,隨後中共教育部也發表聲明呼應,指出要在今年基本消除66人以上的超大班額。據此,便有分析指出,耒陽市政府之所以對學生採取強行分流的舉措,目的便是為了迅速達標。但問題是,耒陽市近年來人口激增數倍,然新設的公立學校卻只有一所,導致當地公立學校欠缺的學位,根本無法應付當地學生的就學需求。另外,亦有觀察指出,近年從農村到城市打工的人數大幅增長,反而致使農村公立學校具有無人就讀的狀況。這皆顯示:中共中央提出的教育政策並未因地制宜,導致各地方政府實施時有所落差。因此,類似耒陽市這種人口眾多的城市,自然在達標的過程中,必須面臨教育資源分配不足的問題。
另一方面,中共在基層教育的經費投入,與高等教育相比,也明顯具有不足以及分配畸形的問題。明顯的例證是:今年中共教育部財政撥款總預算中,中小學及高中合計的教育預算僅約15億人民幣,不及來華留學教育預算33億人民幣的一半。並且,與去年相比,今年中共小學、高中教育預算數的增長幅度為5.48%和4.44%,亦不若出國留學教育以及來華留學教育預算數9.17%和19.77%的增長。對此,亦有非正式統計指出,中共平均分配給每位來華留學生的預算,是每位中小學學童預算的數萬倍之多。換言之,中共對高等教育的重視程度比基層教育高出許多;也因此,中小學以及高中教育在教育資源分配上的弱勢,便更造就民眾的群情激憤。
其次,從地方財政的角度切入而論,有觀察指出,此次事件是地方財政嚴重不足導致的結果。據報載,其實在今年5月,耒陽市就因為財政吃緊,無法正常發放公務員的工資,成為地方政府欠薪的首例,並且其債務總額更甚有公共預算的5倍之多。據此,有分析認為,耒陽市強將學生從公立學校分配至私立學校,目的便是為了減少政府的財政補貼,以減輕其財政壓力。換言之,這樣的舉措或已涉及利益謀取,藉以緩解國庫庫存資金嚴重不足,以及拖欠職工工資的情況。事實上,今年上半年中共安徽省也出現教師討薪的事件,以及各省皆有退伍軍人的維權示威,都同樣涉及地方財政的問題。因此,有分析指出,此次事件關係到的不僅是教育問題,更重要的是中共地方財政已無力承擔龐大的債務責任,未來將可能全面爆發地方政府的債務危機。
三、耒陽教育事件凸顯之問題
據此,儘管中共當局在事件爆發後,將學生分流的原因定義為「地方教育資源配置還不能適應新型城鎮化進程」,要求耒陽當地教育部門採取「因地制宜、積極穩妥」的方式推進消除「大班額」制度。並且,同時答允公立學校的學費將維持原來的水平,也將新建、改擴建學校以提供足夠的學位。但是,便有分析認為,政府給予的承諾卻過於籠統,仍未能實際解決其縣城教育的系統性困境。理由在於:中共未能解決城鎮化帶來鄉村以及近郊學生大量湧入城區的狀況,而這才是教育資源面臨不足以及不均的主因。對此,便有統計指出,在2006至2015年間,中共全國義務教育階段的學童,在城區以及鎮區學校增長約三千萬人,而農村學校卻減少約五千萬人。因此,若中共未重視到學童過度湧入城鎮所帶來的系統性問題,其城鎮基層教育所面臨到供不應求的問題仍然無法解決。
另外,在地方財政方面,有分析指出,在中共中央嚴格管控地方債務,以及地方須承擔償還龐大債務責任的前提下,地方政府教育資源短缺的問題仍難以有效解決。這意味著:若中共無法解決地方負債的問題,其教育資源的問題便也無法改善。對此,值得注意的是,今年七月出台《國稅地稅徵管體制改革方案》,將省和省以下的國稅地稅合併,並且由稅務部門具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入徵管等職責,以提高徵管效率並降低徵納成本。過去,中共採取國稅、地稅分離的分稅制,目的在於使得地方政府較有經濟動力去為其財政開源,但是近年來,在地方政府融資需求愈來愈高,但經濟發展卻無法跟著增長甚至是衰退的前提下,反而導政政府的債務膨脹至無力償還的狀況。據報載,現今中共的31個省市中只剩6個省市具有盈餘得以自給,其他的省市僅能仰賴中央財政轉移支付。
但是,這種狀況在國稅地稅制度改革之後,由於中央與地方的雙重領導,使得地方政府的融資在中央的管控下可能有所轉變。有分析認為,在中央的控管之下,不僅能減少地方建設招商的惡性競爭,也能減少因地方財政數據造假所帶來的隱性債務風險。因此,便有觀察指出,中共在今年兩會之後的改革,重新走回國地稅合一的目的在於降低地方的債務危機。但是對此,有分析認為,在中共近年經濟增速下滑、實體經濟不景氣,以及政府難以從企業那裡取得足夠稅收的前提之下,國地稅合一更重要的目的在於,更加高效地向企業以及民眾徵稅。此外,亦有分析認為,此次的稅務改革目的在於為增加對民眾的徵稅作準備。事實上,中共便傳出已開研擬未來開徵房地產稅的規劃。因此,可以推測的是,未來在中共的財政收入,會更多地轉向從個人徵稅。而這皆意味著:未來中共可能增加許多新的稅種,並且將更觸及到社會大眾的生活層面。
四、結論
綜上,總體而論,此次中共境內耒陽市爆發的教育抗爭事件,不僅突顯其教育資源投入的不足與以及分配的不均;更重要的是,突顯出中共地方債務已面臨崩潰的危機,致使中央需要迫切地進行稅制改革。據此,值得注意的重點有三:第一,中共中央教育政策的目標在地方政府無法提供財政支援的情況下,該如何實施以及滿足民眾的需求。第二,中共出台國稅地稅合一方案之後,由中央嚴格管控地方債務的前提下,是否能有效解決政府債台高築的狀況。又在稅制改革牽涉到其對民眾的增稅的狀況下,是否將引發民眾的不滿情緒,進而導致更多的類似事件。第三,關於教育改革或地方財政不足所產生的維權事件,中共將採取怎樣的舉措面對,這又將會對中共教育以及稅制政策的布局帶來什麼影響,皆值得後續再作觀察。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)