2018年6月,第15屆中共與東協履行《南海各方行為宣言》高官會議 (Senior Meeting, DOC-SOM) 與第24次履行《南海各方行為宣言》聯合工作組會議 (Joint Working Group Meeting, DOC-JWGM)在大陸湖南長沙市舉行。會議中,雙方達致四項協議:(一) 在整個《南海行為準則》(以下簡稱《準則》)磋商過程,所有各方應將磋商文本草案嚴格保密(strictly confidential);(二) 此文本將被用為《準則》磋商基礎的「動態檔」(living document),各方保留諮商其國內機構與提出新的或修正意見的權利;(三) 《準則》單一磋商文本草案將提送2018年6月2-3日於新加坡舉行的中共與東協外長會議;(四) DOC-JWGM就此草案至少應進行三讀,而每一讀都必須將結果提送DOC-SOM。進行一、二、三讀時,DOC-JWGM仍可就與《準則》相關所浮現的問題提交DOC-SOM討論或取得指引。
2018年8月初,第51屆中共與東協外長會議召開時,新加坡外長宣布中共與東協會員國就《準則》單一磋商文本草案達成一致。新加坡外長表示,這是《準則》協商的一個里程碑 (milestone),而中共外長與菲律賓外長稱,此乃《準則》磋商過程取得的一個重要突破(breakthrough)。
根據美籍澳洲學者Carl Thayer的研判,《準則》單一磋商文本草案的一讀將於2018年9月在柬埔寨暹粒市舉行的第25次DOC-JWGM進行;二讀將於2018年10月在菲律賓馬尼拉所舉行的第16屆DOC-SOM與第26次DOC-JWGM進行。2018年9月1日,中共外交部例行記者會當中,發言人華春瑩證實第25次DOC-JWGM在柬埔寨暹粒市舉行。她說,「當前,在中國和東協國家的共同努力下,南海局勢呈現良好發展勢頭。“準則”案文磋商已形成單一磋商文本草案,磋商還在有序推進。此次會議期間,中方將繼續與東協國家保持對話和合作勢頭,積極就“準則”案文展開磋商,推進海上務實合作,爭取更多成果和進展。」
本文分析中共與東協展開磋商《準則》之背景與經過、探討雙方願意展開磋商之原因和目的、雙方就《準則》內容與性質有何歧見、《準則》通過之前景、以及東協各會員國所採取立場。
中共與東協協商《準則》的背景與經過情形
1995年美濟礁事件發生後次年,東協首度提出通過《準則》以因應中共在南海擴張和所帶來安全威脅。經過6年,在各方妥協下,中共與東協簽署於2002年11月4日在柬埔寨金邊簽署《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, 以下簡稱DOC),以此暫代無法通過之《準則》。之後,經過約9年的磋商,雙方在2011年7月於印尼巴里島達成有關落實DOC的指導方針 (The Guidelines for the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea,以下簡稱DOC 指針)。DOC第10款提及:「有關各方重申制定南海行為準則將進一步促進本地區和平與穩定,並同意在各方協商一致的基礎上,朝最終達成該目標而努力。」DOC 指針第六款也提到:「應在有關各方共識的基礎上決定實施《宣言》的具體措施或活動,並邁向最終制訂“南海行為準則”。」
DOC之簽署與DOC 指針之核准通過顯示中共與東協會員都同意制訂《準則》是有利南海地區之穩定與和平,且承諾願意採取行動,最終促成《準則》之通過。2013年8月14日,東協外長在泰國華欣 (Hua Hin) 召開非正式會議,主要議題涉及處理南海爭端的《準則》。同年8月29日,東協外交部長與中共外交部長王毅在北京舉行「東協-中共建立戰略夥伴關係十週年」特別會議。會中,王毅宣佈各方一致同意2013年9月14至15日在大陸蘇州召開第次DOC-SOM和第9次DOC-JWGM,正式在DOC架構下,啟動《準則》的磋商。之後,鑒於菲律賓片面提出南海強制仲裁案,中共與東協有關《準則》之協商停滯。但隨著仲裁庭可能做出不利中共之裁決的發展,中共開始調整策略,願意與東協進行《準則》之磋商。
2016年8月中旬,中共與東協國家在內蒙古滿洲里市舉行第13次DOC-SOM和第18次DOC-JWGM,雙方就全面有效落實DOC以及《準則》的磋商等議題進行深入探討。2017年2月,第19次DOC-JWGM在印尼巴里島召開。中共與東協在此會上同意了《準則》草案的初步框架。3月,在柬埔寨暹粒召開的第20次DOC-JWGM上,雙方與會代表討論篇幅只有一頁的《準則》框架草案。5月18日,中共與東協在貴陽召開第14次DOC-SOM和第21次DOC-JWGM,雙方就《準則》框架草案達成共識,最終敲定框架文本。
2017年8月6日,東協與中共召開外長會議,雙方採納已通過的《準則》框架文件,同意以此文件作為未來磋商南海《準則》的遵循依據。同時,中共對推進《準則》磋商提出了「三步走」的設想。第一步,中共與東協外長共同確認《準則》框架,並宣佈在完成必要準備工作後,於2017年內適時啟動下一步實質磋商。第二步,在8月底召開之DOC-JWGM上探討《準則》磋商的思路、原則和推進計畫。第三步,準備工作基本完成後,在沒有外界重大干擾和南海形勢基本穩定前提下,由中共和東協國家領導人在11月中國-東協領導人會議上正式宣佈啟動《準則》下一步案文磋商。
2017年11月14日,第12屆東亞峰會(East Asia Summit) 在馬尼拉舉行。中共總理李克強在出席峰會的講話中提到:「昨天,我和東協國家領導人還共同宣佈啟動“準則”下一步案文磋商...下一步,中共將繼續致力於同東協國家全面有效落實DOC,深化海上務實合作,積極推進“準則”磋商,爭取在協商一致的基礎上早日達成。我們希望有關域外國家尊重地區國家為此付出的努力。
2018年3月初,第23次DOC-JWGM在越南召開,中共與東協國家就《準則》的案文進行了首次磋商,雙方並商定2018年內至少再舉行三次的磋商。雙方表示有意願,也有能力以自主方式制定出符合南海地區實際、各方共同遵守的規則。2018年6月25-27日,第24次DOC-JWGM與第15屆DOC-SOM在湖南長沙舉行,中共與東協國家同意以《準則》框架推進《準則》的磋商,盡早完成單一協商草本作為下階段協商的基礎。2018年8月2日,在中共與東協外長會上,東協/中共關係協調國新加坡外交部長維文宣佈中共與東協成員國已就《準則》的單一磋商文本草案達成一致。
鑒於雙方有約定,在整個《準則》磋商過程當中,所有各方應將磋商文本草案嚴格保密,至今無法取得此草案全文。
中共與東協積極協商《準則》的原因與目的
中共願意與東協積極協商《準則》的原因主要有三:(一)中共談判策略的調整,盡可能包容各方的利益訴求,接受全面性清單,有效避免因相關方立場衝突而導致《準則》磋商進程受阻甚至中斷;(二)中共與東協各國整體關係的全面提升,尤其是中菲關係的極大改善;(三)中共因應南海局勢潛在挑戰,尤其是美國、日本、澳洲等域外國家加大力度介入南海問題。另外,中共願意加緊腳步磋商《準則》的原因是:(一) 排除以美國為首的域外國家對于南海問題的干涉;(二) 中共結合維權與維穩,在有效維護國家主權與海洋權益的前提下,與周邊國家一起維護南海局勢的和平與穩定,防止南海問題成為中共與東協國家關係的阻礙。另一個原因是東協無力改變中共在南海南海佔據優勢的現實,因此願意妥協,展開《準則》的協商。
總的來看,中共與東協積極協商《準則》的主要目的包括:(一) 反制美國主導印太戰略獲倡議所提建立以規則為基礎的國際秩序目標;(二) 反制美國與其他區域國家介入南海問題;(三) 平衡在南海維權與維穩既定策略目標,持續維持、加強與東協合作關係;(四) 反制南海仲裁不利裁決; (五) 落實全面履行DOC;以及 (六) 配合「一帶一路」倡議,推動南海雙邊與多邊海洋合作。
中共與東協磋商《準則》所出現歧見
中共與東協磋商通過《準則》存在一些歧見,此包括通過方式、《準則》適用範圍、內容、簽署與批准,以及時間表等。中共不同意以條約或協定方式通過《準則》,而是傾向採取具弱法、不具法律約束力,以及自願遵守性質的文件。此立場明顯與越南和新加坡相左。雖然菲律賓也希望通過具法律約束力文件,但因為杜特蒂政府採親中立場,導致堅持力度減弱。基此,是否送交中共與東協國家立法部門行使條約同意權,將是雙方磋商過程爭點之一。其次,就《準則》之適用範圍而言,中共堅持不適用南海西沙群島,因為北京不認為此群島領土主權存在爭議。磋商過程中,越南肯定與中共就《準則》適用範圍發生爭論。第三,中共反對《準則》納入類似菲律賓於2013年元月提出的仲裁或司法爭端解決機制的條款。
除以上歧見外,中共對通過《準則》附加了兩個先決條件。第一,域外國家尤其是美國,不得介入磋商過程。其次,《準則》的磋商和最終通過必須與中共和東協有效落實執行2002年DOC掛勾。
中共與東協磋商《準則》過程所出現的歧見可由《準則》單一磋商文本草案內容觀察。首先,雙方對《準則》適用之地理範圍存在歧見。究竟是否應包括特定有爭議島嶼?還是整體適用?為了不讓此歧見影響《準則》磋商繼續推動,《準則》單一磋商文本草案對此文件適用之地理範圍沒有明確界定。
中共與東協就關爭端解決也有不同意見。中共採取強烈立場,不願《準則》單一磋商文本草案納入爭端解決機制條款。基此,《準則》單一磋商文本草案沒有提及任何爭端解決機制,此包括《聯合國海洋法公約》附件七的仲裁。
《準則》單一磋商文本草案也沒有提及是否第三方可加入此《準則》的文字,主要原因是中共與東協對是否允許非南海周邊和域外國家參與南海問題之處理有不同意見。
雖然中共與東協都同意《準則》非解決領土爭端與海洋劃界的文件,但雙方對《準則》具有甚麼樣的法律地位存在歧見。如果主張是國際條約的話,必須經過簽署、批准程序,生效後交存聯合國祕書處。此種《準則》對簽署、批准的國家具有法律約束力。但如果只是屬國際法中弱法的文件,《準則》就沒有法律約束力。基此,《準則》單一磋商文本草案避開此歧見,沒有明確說明《準則》屬國際法之條約性質。
鑒於中共與東協部分國家就南海仲裁之效力存有歧見,《準則》單一磋商文本草案的文字也未提及《聯合國海洋法公約》締約國有義務履行依據此公約附件七所公佈之仲裁結果。最後,中共與東協就南海內進行軍事演習,尤其是東協國家與域外國家的聯合演習,以及非南海周邊國家之企業或開發公司是否有權被邀請參與南海資源開發合作計劃也存在歧見。就此,中共採取反對立場。
中共與東協通過《準則》之前景
中共與東協就通過《準則》早存有共識。事實上,此共識已存在約16年之久。中共一開始採取拖延戰術,不同意準則早日通過。但隨著南海情勢的演變,包括美國與域外國家的介入、南海仲裁的提出與最終判斷的公佈、中共與東協關係持續強化、菲律賓南海政策與中國政策的轉變、中共加速完成島礁建設與擴大軍事佈署、取得主導處理南海問題地位等,導致北京改為支持《準則》的出爐,而過去堅持不同意通過一份具法律約束力的立場也出現鬆動現象。
東協國家無力對抗北京強勢作為,被迫選擇接受既成事實。此外,東協國家對美國川普政府的外交與經貿政策不信任,也不願在中美兩強競爭對抗中選邊站,因而採取了一個避險策略。由於無法對抗中共南海強勢作為,東協只有選擇以通過《準則》的方式來約束中共。
未來ㄧ、兩年,中共與東協通過《準則》是有可能,只是《準則》的最終內容要看雙方如何妥協讓步。有限的妥協讓步只會導致通過一份DOC 2.0版的《準則》,此具較高的政治象徵意義。但如果通過的是一份較具法律約束力之《準則》的話,中共可以藉此證明南海周邊國家自己有能力處理南海問題,能夠制定共同遵守的南海地區規則,因此要求以美國為主導的域外國家集團停止介入南海問題。
東協會員國所採各別立場
如前所言,早在1996年東協國家就提出通過《準則》的建議。隨著南海情勢發展,東協就通過《準則》的共識愈來愈高。目前所存在的只是《準則》內容與性質如何最終敲定的問題。中共與東協國家都同意在南海進行合作,雙方在信心建立措施方面已達成幾個協議,同意採取措施強化非傳統安全領域之合作,承諾全面履行DOC。《準則》的通過將強化上述之合作意願與義務。
東協國家當中,越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、以及新加坡對《準則》內容與性質比較關切,部分採取有別於中共的立場。越南、菲律賓及馬來西亞在南海有領土與海域和海權主張。印尼無領土爭議,但有海域重疊問題。
新加坡既無領土與海域主張,但關切航行自由問題,因此重視南海地區之穩定與和平,比較傾向支持美國介入南海問題。但隨著出川普政府的上台與中共一帶一路倡議之提出,新加坡南海立場出現往中共靠近的現象。過去幾年,新加坡強力支持南海仲裁約束力,要求中共遵循裁決,此立場有轉弱趨勢。
越南希望藉由通過一份具法律約束力的《準則》制約中共在南海的作為。就《準則》一般條款而言,越南建議《準則》適用範圍應涵蓋所有存在爭議的海洋地物和重疊海域。在爭端解決方面,越南的立場是《準則》的締約方應透過友好協商、調查、調解、調停、和其他各方同意的方式解決爭端。若無法解決,越南建議應依據《東南亞友好合作條約》所列爭端機制解決。越南認為《準則》不能排除《聯合國憲章》第33條1款有關和平解決爭端的方式,此包括仲裁和司法解決。《準則》也不能排除透過區域機構和區域安排去解決爭端。就監督《準則》之執行,越南建議設立一個由外交部長或其委任代表組成的委員會(Commission) 擔負監督責任。越南提出27點約束中共與東協國家在南海那些該做與那些不該做的事項。越南也建議列入有關締約方不應從事的項目的特別指引,此包括建造任何人工島、軍事化地物、封鎖運送補給品或輪值人員的船舶、宣布ADIZ、或進行對其他國家之船舶火飛機模擬攻擊等。有關在南海進行聯合軍事演練,越南建議締約方要在60天前先通知。最後,就《準則》之法律地位而言,越南建議應列有締約方同意受此準則約束的條款。此外,越南建議應依據簽署方各自批准程序批准《準則》,而此文件交存東協秘書長,並由秘書長依據《聯合國憲章》第102條將《準則》向聯合國註冊。越南不同意各方在簽署《準則》時提出保留。
菲律賓就《準則》有關合作義務之條款建議納入DOC 所列五個合作領域:海洋環境保護、海洋科學研究、航行安全、海上通訊、以及對抗跨國犯罪等。菲律賓也列入載南海以公正、人道方式對帶海上遇險或災難之所有人員,並尊重漁民傳統捕魚權,有權進入地物和漁場。菲律賓在磋商過程沒有提出太多的意見,尤其有關爭端解決機制與《準則》之法律性質方面的主張。
作為南沙島礁主權聲索國之一的馬來西亞主張列入一個條款,明確規定簽署方進一步認知此《準則》不影響各方有關爭端解決、海洋疆界、以及依據國際海洋法和《聯合國海洋法公約》所被允許主張的海洋權利。就《準則》之地理適用範圍,馬來西亞提議依據《準則》之操作元素與內容,可界定地理和使用範圍。馬來西亞支持由東協與中共高官會議來監督《準則》之遵循事宜。馬來西亞認為《準則》不得影響簽署方之權利或能立與其所選之外國或私人實體載南海進行相關活動。
印尼關切南海內其所主張專屬經濟海域和大陸礁層內的權利,因此列入各締約方尊重《聯合國海洋法公約》有關專屬經濟海域和大陸礁層主權權利的條款。就爭端解決方面,印尼建議經相關方同意,將南海之爭端送交《東南亞友好合作條約》之高級委員會解決。此外,印尼建議,締約方同意將未決意外事件經相關方同意可送適當國際爭端解決機構處理。印尼與菲律賓、新加坡、中共一樣,同意《準則》有關合作義務之條款納入DOC 所列五個合作領域,但加入遏止非法、未受規範、以及未申報(IUU)捕魚活動。印尼也建議《準則》納入有關國防與軍事官員之對話、人道對待遇難人員、自願通報迫切性聯合軍事演練、以及定期交換訊息的條款規定。
新加坡認為《準則》可納入有關增列新的一節去界定《準則》用辭。就監督《準則》之遵循問題,新加坡支持由東協與中共高官會議來負責。汶萊與柬埔寨也支持此意見。新加坡支持《準則》有關合作義務之條款納入DOC 所列五個合作領域。泰國、寮國、以及緬甸對《準則》內容與性質並未提出意見或建議。
未來可能發展
隨著南海情勢的發展,中共與東協通過《準則》的時程愈來愈快,雙方磋商確實已進入快車道。但若要精準評估當前中共與東協協商通過《準則》動態,有必要取得更多相關資訊,尤其是分析雙方於今年9月在柬埔寨暹粒市舉行的第25次DOC-JWGM與10月23-26日將在菲律賓馬尼拉所舉行的第16屆DOC-SOM和第26次DOC-JWGM的磋商情形。
雖然在《準則》三讀過程,中共與東協國家仍可提出新的、或修改以提出的已提出的意見或建議,但《準則》的內容大體上會依照去年8月所通過的《準則》框架。
由美籍澳洲學者所批露《準則》單一磋商文本草案內容觀察已可看出中共積極與東協磋商通過《準則》主要目的在排除以美國為主導的域外國家集團的介入南海問題。中共在單一磋商文本草案內提出東協國家不得與域外國家在南海進行聯合軍演、反對域外國家公司參與油氣資源開發活動、建議中共與東協在南海定期舉行聯合軍演等建議,主要在排除局外人干涉南海問題之處理。此外,中共透過《準則》的通過建構南海地區規則與秩序回應美澳日印等國印太戰略構想下所要求遵循以規則為基礎的國際秩序的壓力。鑒於中共大體已完成南海島礁建設與軍事佈署規劃,取得處理南海問題之主導權,東協國家不得不接受此既成事實,而通過《準則》是因應中共強勢作為的方法。
美國勢必加強遊說、拉攏東協國家就未來《準則》最終內容加入牽制中共的元素、文字、條款等。但中共已把話講得很清楚,《準則》之通過要看美國是否停止或降低介入南海問題。
總的來看,中共與東協協商通過《準則》過程中,中共扮演關鍵角色。越南雖扮演牽制中共角色,但一來,菲律賓立場改變,採取有利中共立場,且自今年8月5日由新加坡手中接下東協與中國關係協調國位置,明年泰國接東協輪值主席國,此法發展有利中共依據自己堅持的原則或立場與東協磋商《準則》。另一方面,近期中共加緊改善與越南關係,積極促進雙方全面戰略夥伴關係穩定發展,同意有效管控海上分歧,不採取使南海緊張局勢複雜化與擴大化的行動,此也可能影響越南就《準則》內容所堅持的立場。
如果研判無誤,未來ㄧ、兩年《準則》獲得通過是有可能。但其內容之政治、外交妥協成分與意涵肯定會大於具約束力之法律條文規定。基此,《準則》應該還是會以DOC加強版的面貌出現。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)