前言
前澳洲總理藤博(Malcolm Turnbull)曾語重心長地表示「東南亞可能成為下一波大型恐怖攻擊的目標」,因為伊斯蘭國(Islamic State; IS)在敘利亞與伊拉克失去據點之後,IS聖戰士不是返回其母國,就是轉戰其他衝突區域,而東南亞就是IS的首選,他們試圖利用東南亞多元衝突的環境,作為重新打造哈里發(Caliphate)的根據地。在這種IS積極建構東南亞基地(Southeast Asian Base)的情勢下,近期東南亞地區的恐怖主義活動顯得異常頻繁,換句話說,東南亞恐怖組織因受到IS的鼓舞而更加活躍,在這種情況下,當前東南亞國家受到恐怖主義威脅的強度為何?東南亞恐怖主義的未來發展特點與趨勢為何?這些重要議題皆直接關係到我國新南向政策的安全風險評估,殊值探討。
一、東南亞國家恐怖主義威脅強度分析
IS聖戰士大舉進入東南亞後,東南亞地區的恐怖主義威脅程度迅速爆增。根據「2017全球恐怖主義指數」(Global Terrorism Index 2017),伊拉克是恐怖主義威脅程度最高的國家,達到10級;其次是阿富汗,奈及利亞位居第三,敘利亞則為第四,巴基斯坦名列第五。而在東南亞地區,菲律賓是東南亞地區恐怖主義威脅程度最高的國家,在全球恐怖主義威脅程度排行榜上則位居第12;泰國則是東南亞第2,全球第16;緬甸則是東南亞第3,全球第37;其他依序是印尼(東南亞第4∕全球第42)、馬來西亞(東南亞第5∕全球第60)、寮國(東南亞第6∕全球第80),柬埔寨、新加坡、東帝汶、越南與汶萊等5國皆為恐怖主義威脅強度 ”0” 的國家,換句話說,這5個國家目前幾乎沒有恐怖主義的威脅。(請參見<表一>)
<表一> 2017全球恐怖主義威脅強度比較表
排名 |
國家 |
強度* |
|
排名** |
國家(東南亞) |
強度 |
1 |
伊拉克 |
10.000 |
|
12 |
菲律賓 |
7.126 |
2 |
阿富汗 |
9.441 |
|
16 |
泰國 |
6.609 |
3 |
奈及利亞 |
9.009 |
|
37 |
緬甸 |
4.956 |
4 |
敘利亞 |
8.621 |
|
42 |
印尼 |
4.550 |
5 |
巴基斯坦 |
8.400 |
|
60 |
馬來西亞 |
3.334 |
6 |
葉門 |
7.877 |
|
80 |
寮國 |
1.964 |
7 |
索馬利亞 |
7.654 |
|
130 |
柬埔寨 |
0.000 |
8 |
印度 |
7.534 |
|
130 |
新加坡 |
0.000 |
9 |
土耳其 |
7.519 |
|
130 |
東帝汶 |
0.000 |
10 |
利比亞 |
7.256 |
|
130 |
越南 |
0.000 |
11 |
埃及 |
7.170 |
|
130 |
汶萊 |
0.000 |
* 強度等級分為10級,第10級之恐怖主義威脅程度最高,第0級表示無恐怖主義威脅。
** 孟加拉排名21(強度6.181)、中國31 (5.543)、美國32 (5.429)、日本59 (3.595)、澳洲65 (3.091)、韓國103 (0.611)、紐西蘭104 (0.611)、台灣106 (0.499)、北韓130 (0.000)。
資料來源: 作者自製。資料參考自:Global Terrorism Index 2017: Measuring the Impact of Terrorism.
然而,2014-2017四年期間,東南亞11國受到恐怖主義威脅的強度排名,恰巧可以分為五組:(請參見<表二>)
1.第1, 2名組:「菲律賓與泰國」。恐怖主義威脅強度等級大約落在第6~7級。其中菲律賓還三年奪冠(2017, 2016, 2014),可見菲律賓可以說是東南亞地區恐怖主義問題最嚴重的國家,其次是泰國。2017年5月23日到10月23日支持IS的「馬烏德集團」(Maute Group)在菲律賓馬拉威市(Marawi)與菲律賓政府軍交戰五個月之久,這場「馬拉威戰役」(Battle of Marawi)後,「馬烏德集團」一戰成名,美國國務院(State Department)將「馬烏德集團」形容為「IS在菲律賓的核心部份(Integral Part)」,而此可見,未來菲律賓將繼續受到IS勢力的深遠影響。
2.第3, 4名組:「緬甸與印尼」。恐怖主義威脅強度等級大約是第4級。其中印尼有三年(2016, 2015, 2014)位居第三,僅2017年名列第四;由此可見,印尼是東南亞地區恐怖主義問題嚴重程度第三的國家,IS計畫將在印尼中蘇拉威西省(Central Sulawesi)波蘇縣建立IS在東南亞地區的根據地。然而趨勢顯示,緬甸因洛興亞邦「佛教徒壓迫伊斯蘭教徒」問題使IS趁機而入,若洛興亞問題無法妥善解決,那麼未來緬甸的內部安全恐怕更不樂觀。
3.第5名組:「馬來西亞」。恐怖主義威脅強度等級大約為第3級。從2014年到2017年,馬來西亞在東南亞11國的排名都是第5。
4.第6, 7名組:「寮國與柬埔寨」。恐怖主義威脅強度等級大約介於第0~2級之間,變化幅度很大,例如:2014年寮國恐怖主義威脅強度只有0.080,但2016年上升到0.695,2017年1.964,值得注意;不過,總體而言,寮國算是相對比較安全的國家,其全球排名都落在80名(2017年)至121名(2015年)之間。而柬埔寨的安全度更高,2017年更創造 ”0” 級威脅的成績。
5.第7, 8名組:「新加坡、東帝汶、越南、汶萊」。這四個國家都是 “0” 級恐怖主義威脅,相對比較安全。
<表二> 2014-2017東南亞國家恐怖主義威脅強度比較表
國 家 |
2017 |
2016 |
2015 |
2014 |
菲律賓 |
7.126 (1/12)* |
7.098 (1/12) |
7.270 (2/11) |
7.290 (1/9) |
泰國 |
6.609 (2/16) |
6.706 (2/15) |
7.279 (1/10) |
7.190 (2/10) |
緬甸 |
4.956 (3/37) |
4.167 (4/45) |
4.080 (4/41) |
4.240 (4/35) |
印尼 |
4.550 (4/42) |
4.429 (3/38) |
4.755 (3/33) |
4.670 (3/31) |
馬來西亞 |
3.334 (5/60) |
2.691 (5/61) |
3.579 (5/49) |
3.040 (5/48) |
寮國 |
1.964 (6/80) |
0.695 (6/99) |
0.038 (7/121) |
0.080 (7/113) |
柬埔寨 |
0.000 (7/130) |
0.077 (7/122) |
0.153 (6/113) |
0.310 (6/98) |
新加坡 |
0.000 (7/130) |
0.000 (8/130) |
0.000 (8/124) |
0.000 (8/124) |
東帝汶 |
0.000 (7/130) |
0.000 (8/130) |
0.000 (8/124) |
0.000 (8/124) |
越南 |
0.000 (7/130) |
0.000 (8/130) |
0.000 (8/124) |
0.000 (8/124) |
汶萊 |
0.000 (7/130) |
0.000 (8/130) |
0.000 (8/124) |
0.000 (8/124) |
* 括號內的數字表示「東南亞國家排名∕全球排名」。
資料來源: 作者自製。資料參考自:Global Terrorism Index 2014-2017.
二、東南亞恐怖主義的發展特點
當前東南亞恐怖主義的發展呈現出以下四種特點:
(一)「國內型恐怖組織」vs.「區域型恐怖組織」:從組織型態與活動範圍的角度觀之,東南亞當地恐怖組織可分為「國內型恐怖組織」與「區域型恐佈組織」兩種。而大多數東南亞恐怖組織屬於「國內型恐怖組織」,例如:印尼「東印尼聖戰士」(Mujahidin Indonesia Timur; MIT)、馬來西亞「黑旗軍團」(Ashabu Rayati Suud)、緬甸「若開洛興亞救世軍」(Arakan Rohingya Salvation Army; ARSA)。而最典型的「區域型恐怖組織」就是印尼「伊斯蘭祈禱團」(Jemaah Islaamiyah; JI)與馬來西亞的「馬來群島營」(Katibah Nusantara; KN)。首先,「伊斯蘭祈禱團」分佈的地域遍及印尼、菲律賓、馬來西亞、新加坡、汶萊等國,因此,即使印尼當局多年努力打擊該組織,也只能削減組織實力,卻未能連根拔起。1 。其次,「馬來群島營」是活躍於中東與東南亞之間的伊斯蘭組織,目的在協助IS建立更廣大的哈里發國,在IS體系下,大部份的恐怖份子都以阿拉伯語溝通,馬來群島營則是幫助許多馬來語體系的成員更快融入IS體系,使馬來人與印尼人能快速參與聖戰攻擊;該組織亦負責照顧那些丈夫或小孩在聖戰中喪生的家庭,讓他們繼續支持IS,藉此鞏固IS在印尼與馬來地區的基本盤。
(二)「分離主義恐怖主義」vs. 「伊斯蘭恐怖主義」:就意識型態而言,東南亞當地恐怖組織可分為「分離主義恐怖主義」與「伊斯蘭恐怖主義」兩種。「分離主義恐怖主義」的目的在於脫離當地政權,進而獨立建國,例如:菲律賓「莫洛伊斯蘭解放陣線」(Moro Islamic Liberation Front)、泰國「巴塔尼—馬來民族革命陣線」(Pattani-Malay National Revolutionary Front)。而「伊斯蘭恐怖主義」則是以伊斯蘭基本教義派的精神為基礎,進而與異教徒鬥爭,例如:緬甸「若開洛興亞救世軍」(Arakan Rohingya Salvation Army; ARSA)、印尼「唯一真主游擊隊」(Jamaah Ansharut Tauhid; JAT)。
(三)東南亞恐怖組織「幫派化」:東南亞當地恐怖組織普遍需要金錢資助以維持其運作,因此除了從其支持者獲得捐款之外,也在當地從事類似幫派所做的犯罪行為,例如:海盜、勒索、綁架、收取保護費等。
(四)東南亞恐怖組織因IS而日益活躍:過去,東南亞恐怖組織與蓋達組織(Al- Qaeda)的關係密切,現在則與IS關係良好;在IS全盛的時候,許多東南亞恐怖組織派遣自己的成員前往敘利亞或伊拉克參加IS戰鬥,並且學習IS的經驗;現在,IS的勢力走下坡,很多東南亞恐怖組織還是與IS交好,繼續奉行IS哈里發理念,宣誓效忠IS,與IS的關係仍然相當密切,使得近期東南亞地區的恐攻事件,絕大部份都與IS有關。
三、東南亞恐怖主義的發展趨勢:與IS關係密切化
東南亞國家素有政治不穩定問題,再加上伊斯蘭教意識形態的影響,境內恐怖活動頻繁,近年來,東南亞恐怖組織與IS的關係模式有三:(請參見<表三>)
(一)成為IS分支:<表三>中有15個東南亞恐怖組織宣誓成為IS的分支,這是三種關係模式中最多的一類,這些組織皆接受IS的意識形態與指揮。而IS則提供奧援給這些忠誠的IS分支,包括:贊助金錢、籌辦訓練營、協助跨國活動等。近期,印尼政府發現,效忠IS的「東印尼真主戰士」(Mujahidin Indonesia Timur)定期收到IS的金錢援助;由此可見,IS已經策略性地運用資金援助的方式,和東南亞恐怖組織建立良好關係。而「馬烏德集團」(Maute Group)與IS的關係也很密切,被稱之為「伊斯蘭國拉瑙分支」(Islamic State of Lanao)。早先馬烏德兩兄弟(Abdullah Maute and Omar Maute)創立馬烏德集團時,是與「莫洛伊斯蘭解放陣線」(Moro Islamic Liberation Front)並肩對抗菲律賓政府,後來因為馬烏德兩兄弟不認同「莫洛伊斯蘭解放陣線」與菲律賓政府合作調停分離主義份子而獨立發展。馬烏德集團積極協助IS在東南亞壯大勢力,2016年9月2日達沃市(Davao)夜市爆炸案(14死,70傷)與2017年「馬拉威戰役」都是馬烏德集團所為。
(二)支持IS:根據<表三>,有5個東南亞恐怖組織表示支持IS的理念,但未成為IS的分支,也沒有接受IS的指揮,例如:印尼「穆查希丁理事會」(Majelis Mujahidin Indonesia; MMI)、菲律賓「民答那峨哈里發團」(Khalifa Islamiyah Mindanao)、緬甸「若開洛興亞救世軍」與泰國「巴塔尼—馬來民族革命陣線。
(三)不支持IS:在東南亞地區,不支持IS的激進組織組成所謂的「反伊斯蘭國集團」(Anti-IS Groups),他們批評IS的思想控制,主張尊重個人想法與行動。代表性的組織有印尼「教法游擊隊」(Jamaah Ansharut Shariah; JAS)與「米拉亞伯拉罕」(Milah Abraham)。相較於前兩類恐怖組織,「反伊斯蘭國集團」的勢力顯得相當薄弱。
<表三> 重要東南亞恐怖組織與IS關係一覽表
國家 |
重要東南亞恐怖組織 |
與IS關係 |
分支* |
支持* |
不支持 |
印尼 |
伊斯蘭祈禱團(Jemaah Islaamiyah; JI) |
V |
|
|
東印尼聖戰士(Mujahidin Indonesia Timur; MIT) |
V |
|
|
唯一真主游擊隊(Jamaah Ansharut Tauhid; JAT) |
V |
|
|
神權遊擊隊(Jamaah Ansharud Daulah; JAD) |
V |
|
|
達羅伊斯蘭陵巴登教派(Ring Banten Faction of Darul Islam) |
V |
|
|
穆查希丁理事會(Majelis Mujahidin Indonesia; MMI) |
|
V |
|
教法游擊隊(Jamaah Ansharut Shariah; JAS) |
|
|
V |
米拉亞伯拉罕(Milah Abraham) |
|
|
V |
菲律賓 |
馬烏德集團(Maute Group) |
V |
|
|
阿布沙耶夫(Abu Sayyaf) |
V |
|
|
莫洛伊斯蘭解放陣線(Moro Islamic Liberation Front) |
V |
|
|
莫洛伊斯蘭教自由戰士
(Bangsamoro Islamic Freedom Fighters) |
V |
|
|
安薩爾哈里發(Ansar al-Khalifah) |
V |
|
|
蘇萊曼酋長運動伊斯蘭教運動
(Rajah Solaiman Islamic Movement) |
|
V |
|
民答那峨哈里發團(Khalifa Islamiyah Mindanao) |
|
V |
|
馬來西亞 |
馬來群島營(Katibah Nusantara; KN) |
V |
|
|
黑旗軍團(Ashabu Rayati Suud) |
V |
|
|
真主軍團(Tentera Allah) |
V |
|
|
救世主馬赫迪軍團(Tentera Imam Mahdi) |
V |
|
|
馬來西亞伊斯蘭國(Daulah Islamiyah Malaysia) |
V |
|
|
緬甸 |
若開洛興亞救世軍(Arakan Rohingya Salvation Army) |
|
V |
|
泰國 |
巴塔尼—馬來民族革命陣線(Pattani-Malay National Revolutionary Front) |
|
V |
|
* 「分支」代表對伊斯蘭國宣誓效忠,並取得其認可,抑或從伊斯蘭國分出許多東南亞的組織,且伊斯蘭國對於這些組織有「直接指揮權」;「支持」為贊同伊斯蘭國理念,自行宣誓效忠,但尚未取得伊斯蘭國的認可者。「不支持」表示不認同伊斯蘭國的意識形態,不給予伊斯蘭國財政支援、宣傳與招募新血等。
資料來源:作者自製。
結語
總而言之,IS與IS聖戰士已經為東南亞與全球製造了許多安全問題,未來還會產生更多的新安全問題。東南亞國家與東協也藉著「IS的刺激」,努力制訂反恐對策,能不能成功防堵恐怖主義的威脅,還是個未知數。不過,東南亞國家與東協應該要努力反恐,以防止「地獄方程式」的兌現,亦即:
「東南亞」變成「中東」,
「菲律賓」變成「敘利亞」,
「民答那峨」變成「拉卡」。
然而,東南亞國家與東協要去思考的是,要如何才能降低恐怖主義的威脅強度,要如何才能戰勝恐怖組織,筆者認為,東南亞國家與東協的「勝利方程式」不是「軍事手段」,而是「社會與經濟改革」(Socio-Economic Reform)。悉知,「貧窮與動盪是恐怖主義的溫床」,而東南亞國家卻瀰漫著政治不穩定、貪污、失業、貧窮與種族衝突,這些不良因素都是招引IS前進東南亞,以及壯大東南亞當地恐怖組織的誘因。是故,要解決東南亞恐怖主義問題就必須從「政治、經濟與社會改革」下手,唯有三管齊下,才能根本解決東南亞的恐怖主義問題。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)