2008年5月之前,兩岸關係停滯不前,主要受到兩項關鍵因素的限制。第一是兩岸對於一個中國問題的歧見。由於自1999年當時的國民黨政府提出特殊國與國關係,和民進黨執政後否認九二共識,使得兩岸兩會協商中斷將近10年。第二是自1996年的戒急用忍政策,在民進黨政府時期曾試圖局部調整,但受限於台聯對兩岸經貿鬆綁的摯肘,以及民進黨政府對於兩岸三通所賦予的政治期待,三通問題始終無法突破,兩岸經貿交流更因為各種有形無形的障礙,而愈發失衡。2008年第二次政黨輪替後,國民黨政府的大陸政策即沿著此二路線快速發展。與此同時,大陸提出兩岸關係和平發展,同樣強調和平與發展的共生關係。但是,一個根本的問題仍值得思考:究竟是和平帶來發展,今日之發展為先前和平之紅利,所以要進一步發展,還要更深層的和平?抑或先有發展才有和平,要獲致更深層的和平,唯有先求更進一步之發展?本文嘗試對此問題,就兩岸普遍接受的和平紅利說,提出新的思考。
一、九二共識與兩會協議
馬英九總統於2007年競選期間,即已提出兩岸依一中各表達成「互不否認對方」的法律定位(註2)。所謂互不否認,乃是我政府長期主張,中華民國主權及於全中國,治權僅及於台澎金馬。儘管,雙方基於各自憲法,無法承認對方主權。但是,通過「一中各表」,雙方有各自解釋空間,只要雙方先做到治權的互不否認 (mutual non-denial),自然回到1992年的共識,也才能擱置爭議,共同解決更迫切及有實際意義的議題。換言之,治權互不否認就是對於兩岸分屬於不同管轄權的認知與尊重,這也是兩岸關係要長期發展的基礎。
國民黨於2008年重新執政之後,在九二共識、一中各表的基礎上,兩岸關係大幅翻轉。2008年5月,時任國民黨主席的吳伯雄率團赴北京,與共產黨胡錦濤總書記展開兩岸執政黨會談後,隔日兩會即連繫復談事項,歷經四年,兩岸兩會簽署達17項協議和3個備忘錄。近來,馬總統對大陸政策多次強調兩岸關係的制度化。所謂兩岸關係的制度化,除了一般性的制度化協商之外,特別強調兩岸和解的制度化。也就是通過兩岸在各項議題的協商、交流、和合作,讓未來任何一方要在兩岸關係作劇烈改變,都會引起極大的震盪,與付出極大的代價,從而讓兩岸和解生根(註3)。
二、經貿交流帶動和平生根
相對於兩岸兩會的常態協商,ECFA的推動,涉及複雜的產業利益,無論在大陸或在台灣都有一定的內部阻力。在台灣這邊,除了個別產業利益的考量之外,還面臨在野黨以兩岸協議傷害台灣主權,和其隱含之統一目的為由,對執政黨提出的嚴厲挑戰。歷經近一年半的朝野攻防,加上大陸宣布對台讓利措施,台灣民意逐漸轉向支持,ECFA順利完成簽署。ECFA的簽署,對台灣和兩岸關係的意義重大。就ECFA本身來說,其將台灣對外貿易受自由貿易協定管轄的比例,從不到1%提升到超過40%。更重要的是,在完成簽署隔天,大陸國台辦主任王毅對外表示,對台灣與其他國家建立經濟關係,大陸會「合情合理對待,務實妥善處理」(註4)。之後,台灣於2010年8月5日啟動和新加坡經濟夥伴協議(ASTEP)的共同研究,與紐西蘭則於2011年10月展開共同研究。這可說是大陸態度軟化直接成果,也是兩岸重回九二共識後的和平紅利。
對兩岸關係來說,ECFA之後兩岸經貿的持續發展,已有效扭轉台灣民意對兩岸關係發展的態度。在宣布推動ECFA時,適逢台灣縣市長縣市議員選舉。當年選舉,有八位民進黨縣市長候選人組成反ECFA聯盟,將反對ECFA 作為競選的重要政見。然而,2010年五都選舉,民進黨市長候選人幾乎都避談ECFA,不再以反ECFA作為主要的政見訴求。更有甚者,民進黨主席蔡英文在選舉前二個月對外表示,民進黨若於2012年執政,兩岸關係將延續國民黨政策 。凡此,在在透露民進黨對於國民黨大陸政策已從全面反對到一定程度的肯定。當然,民進黨的態度轉變也反映台灣民意的整體走向。根據行政院陸委會的調查,從2010年9月開始,台灣民眾認為兩岸交流速度剛剛好的比例開始上升,至2011年9月已高達46%,是2008年底以來的最高點。相對於此,認為兩岸交流走太快的比例緩步下滑,至2011年9月已下降至29%,是2008年8月以來的最低點。同樣的,在過去三年的調查之中,民眾對國民黨政府大陸政策的滿意度始終高於50%(註5)。凡此,均說明當前國民黨政府大陸政策獲得多數民眾支持,也有效扭轉在野黨的態度,這也被認為是2012年馬英九在總統大選連任的關鍵因素。
三、和平發展的兩岸共識
然而,兩會協議和經貿成長都只是表面現象,支撐此一表面現象的實為兩岸對兩岸關係進展的共識,這個共識,就是和平發展。當前兩岸對和平發展的共識,可呈現於二個方面。第一是對於和平發展一詞的使用。和平發展本為大陸提出的概念,2008年5月馬英九就任總統時,宣告未來將與大陸進行協商,當時並未提到和平發展。2011年元旦文告,馬總統公開表示,兩岸應擱置爭議,爭取台海長期和平發展。2012年5月,馬總統於第二任就職演說之中,再度提到「期盼兩岸民間團體在民主、人權、法治、公民社會等領域,有更多機會交流與對話,為兩岸和平發展創造更有利的環境。」可以說,和平發展已成為兩岸共識。
第二是對於兩岸談判的優先順序,雙方有一定共識。2005年連胡公報提出的五項願景,隱約有以軍事互信和和平協議,為兩岸恢復制度性協商後最重要的任務,但對重大議題的談判階段則未明文界定。2007年3月馬英九展開總統競選時,率先提出「兩岸談判階段論」,主張台灣依「安全機制、共同市場、國際空間」的順序,與對岸展開談判(註6)。但是,2008年5月馬英九就任總統之後的實踐,顯然先經貿後政治、先易後難更符合兩岸和國際的期待(註7)。2008年胡錦濤總書記提出胡六點,也同樣展現從政治互信、經濟合作、弘揚文化、社會交流、協商涉外、到和平協議的優先順序。事實上,在後來兩岸政府官員的談話之中,先經後政、先易後難已經成為共通概念(註8)。
但是,要特別提出的,過去四年兩岸關係的改善,固然贏得國際肯定,但台灣內部仍有部分疑慮。因為,兩岸之異非常顯著,但兩岸之同卻尚未得見。馬總統經常談到兩岸和平,但是馬總統的和平,不是和平統一,甚至不是和平反獨。因為,正如馬總統經常提到的,對於台灣民眾,無論支持台獨或支持統一,中華民國都是最大公約數,也就是無論個人的政治偏好,都可以包含於九二共識和一中各表之下。反之,對於民進黨支持者,即令不支持台獨,也很難接受由國共兩黨界定反獨共識。因此,如果兩岸共識是和平反獨,就只能是國共兩黨共識,註定不斷面對來自民進黨及泛綠群眾的反對,而無法為兩岸帶來中長期的穩定。
四、發展不行、和平受阻
論到和平發展的隱憂和挑戰,當前區域內相互競爭的整合計畫,對台灣經濟帶來空前壓力,也將構成和平發展的嚴峻挑戰。從目前的情勢來看,美國所主導的跨太平洋夥伴協定(Trans Pacific Partnership, TPP),大陸積極推動的中日韓自由貿易區(China-Japan-Korea FTA),乃至於近日啟動由印尼主導的區域全面經濟夥伴協議(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP),已展現激烈競爭的態勢。為保有出口部門的成長動能,台灣必須加速和主要貿易夥伴提升貿易關係,和洽簽經濟合作協議,包括TPP以及RCEP。誠如前述,由於大陸和美國就區域貿易架構之競爭日趨明顯,大陸是否及如何加入跨太平洋貿易夥伴協議,美國如何參與東亞的貿易整合架構,此二問題本已相當複雜,並與糾葛雙方的戰略計算相互糾葛。然而,提升貿易關係以扭轉台灣在各主要出口市場的不利地位,為台灣維持經濟繁榮和社會發展的關鍵。若此一努力無法獲得大陸的善意回應,未來兩岸關係能否維持和平發展,令人憂慮。2012年9月,海協會副會長鄭立中表示,願意協助台灣申請加入東協自由貿易協定。其最新進展如何,同樣令台灣民眾高度關切。
正如前述,兩岸關係在過去四年大幅翻轉,台灣重回九二共識一中各表,大陸的外交克制和經濟讓利,可說至為關鍵。而從台灣2012年總統大選的過程來看,台灣人民對於兩岸關係發展打開台灣參與區域整合之門,則具有高度期待。若是在ECFA簽訂之後,台灣在加入區域經濟整合的過程仍處處碰壁,則不但國民黨最重要的兩岸政績將被全面推翻,民進黨執政後也不會遵循國民黨的和解政策,兩岸很難避免重回對抗,這是當前兩岸關係的最大風險。因此,如何在此區域貿易架構的建立過程,避免因為不同模式的競爭波及兩岸關係,維持兩岸關係繼續朝和平合作方向發展的動能,端視大陸對於台灣提升與主要貿易夥伴貿易關係的訴求,能否正面看待。若大陸能繼續保持正面態度,並能上下貫徹一致,不但有助於台灣重建其成長動能,更能強化台灣對兩岸關係的正面態度,積極推動兩岸經貿關係,則和平發展的道路,必將更加順暢。
五、發展若行、和平向前
反過來說,兩岸經貿若能再進一步發展,就有可能創造超越政治分歧的共識,從而引導未來兩岸增進互信,建立兩岸之間更深入更全面的政治共識,為下一階段的兩岸關係奠定基礎。當然,這首先還是要看兩岸如何突破在區域經貿整合的互疑和對弈,此中關鍵,即在於改變個案式的優惠給予,轉向通則式的規則建立。大陸這幾年,可說是用讓利政策來緩解台灣在東亞經濟被邊緣化困境,這個作法,即便有其貢獻,如今也必須重新思考。因為,用片面的讓利,緩解台灣與大陸快速整合的疑慮,卻沒有解決台灣和東亞其他國家,特別是東協國家經貿整合的根本困境。資金和工作外移的情況,並未解決,長期以往,會侵蝕對兩岸經貿發展的政治。另一方面,隨著大陸的經濟轉型過程所伴隨的利益調整,對於片面讓利的不滿愈來愈多,兩岸關係的發展在大陸民眾的支持,也會出現動搖。台灣民眾的認同未改之前,大陸民眾的對台敵意興起,兩岸關係發展堪憂。
因此,大陸必須重新思考,不要再將台灣和其他國家的經濟合作協議,以兩岸政治歧異之化解為前提,而是要降低其政治意涵,甚至去政治化。在對經貿關係去政治化方面,台灣過去四年可說身體力行,大陸應正視台灣在這方面的努力,思想要再放寬,眼光要再放遠,上下一致要再落實。要讓台灣的投資者和出口商,在東亞地區享有和大陸投資者和出口商同樣的機會。只要在公平的競爭規則之上,兩岸經貿發展一定可以讓兩岸人民共享繁榮。台灣經貿孤立的問題愈早解決,兩岸關係就能愈早向前。
進一步來說,兩岸經貿發展也能促進兩岸和平進程。為什麼呢?因為,有關九二共識,其背後需要面對一個嚴肅的課題,那就是兩岸和解的精神基礎為何?它如何能從文字的拘束發展到精神上的擁抱和追求?我認為,關鍵就是對人性的解放。如果兩岸在區域整合問題上的糾結,能夠從人性解放的精神高度加以理解,則兩岸經貿發展,將為兩岸創造一個崇高的精神基礎。
而且,兩岸在追求人性解放上,具有一定的共同經驗。從台灣來看,我們經濟發展的經驗,從早期的進口替代到後來的出口擴張,走的是依靠市場競爭的路線。政治發展的經驗,從威權統治到自由選舉,也是基於人民追求自由的強烈渴望。可以說,自由主義,為台灣帶來政治經濟的全面發展。同樣的,中國共產黨創黨時強調解放被壓迫人民,到1980年代鄧小平的改革開放則是標舉解放思想,對人的解放,可說兩岸具有相似的追求。我深信,只要回到相信人民,和追求人性解放的共同精神,可以讓兩岸在九二共識之下,增進和深化互信,還能夠為兩岸關係發展,奠定豐厚的精神基礎,為兩岸人民,開創長期的和平繁榮。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)