針對南海的領土及海域管轄權的爭端,東南亞國協(東協)與中國排除域外國家的干涉,幾年來積極針對南海行為的規範準則(code of conduct,簡稱COC)進行談判,終於產生相當成果,卻對已談妥的內容秘而不宣。豈料,美國的外交家(The Diplomat)雜誌在2018年8月3日,即COC談判初步成果出爐之同一天,刊出美籍澳洲學者Carl Thayer寫的摘要,1
揭露供做後續談判基礎的COC單一談判文本,引發關注。COC單一談判文本在東協與中國談判的過程屬保密文件,Carl Thayer從哪一個國家取得這份19頁的文件?為何同步摘要登載在美國出版的國際知名期刊?引人遐想。既然不再是秘密,學術討論在所難免。筆者對於這篇爆料文章的讀後感如下,就教方家。
COC將增加國際法義務
首先,國際間交往的規範,不見得以條約形式展現。東協與中國針對南海爭端,在2002年業已簽署“南海各方行為宣言”(簡稱DOC)。即便DOC明文要求爭端國應透過談判解決爭端,卻不能避免菲律賓片面將中國提告到第三方司法機構。DOC也不能避免諸國在南海的島礁建設與軍事化。因此,COC若是對於東協國家與中國不增加有拘束力的國際義務,有何存在的必要?再者,東協國家跟中國都是聯合國會員國,有尊重各國領土完整,主權獨立,并以和平方式解決國際爭端的憲章義務。除高棉外大家也都是聯合國海洋法公約(簡稱公約)的締約國,都要以“公約”規範各類海域的範圍及海域執法的限度。各國也都要遵守習慣國際法以解決領土主權誰屬、海域劃界、及歷史性權利主張的爭端。換言之,關於南海領土與涉及劃界的海域管轄權的爭端,既有的國際法規範大可提供解答。然而,就南海爭端而言,東協國家,特別是南海周邊國家,首要的對手是主張最全面、範圍最廣泛,實力最強大的中國。因此,東協國家希望創造更多國際法規範來限制北京政府在南海的行為。
COC的目的與法律地位
繼往開來,單一談判文本重申DOC文字,表示COC並非解決南海領土及劃界爭端的文件,而是提供各方未來解決爭端的規範,但不損及各方在諸項爭端的立場。就規範的強度而言,爆料文章最後一段提到越南的提案:COC需經批准始能表示各國同意受其拘束,在此之前需走完簽署國的國內程序,顯見COC即便沒有條約之名,也有國際法效力,承載國際法的權利跟義務。作為小國,越南自然希望透過創造國際義務來綁住中國。越南還提議遵照聯合國憲章第102條將COC送交聯合國秘書處登記。其實,聯合國憲章102條要求聯合國會員國將批准的條約送交秘書處。此外,汶萊跟越南都提議,COC締約國不得在文字上做“保留”,這也證明談判國家的確朝向“條約”邁進。COC若不具備國際法拘束力,不願意接受特定條文的國家則無必要藉由“條約保留”來修改自身承擔的義務。
以合作義務之名接納南海仲裁裁決
爆料文章指出,單一談判文本在“合作義務(duty to cooperate)”那一章提到,在爭端解決之前,大家有某些義務。因為爭端不可能在很短的時間內解決,在解決之前大家該怎麼辦?就是所謂“爭端解決前的義務”,即本章規範的內容。
整個看起來,越南的提案,不管是COC的法律地位,還是合作的義務,都是要綁住中國,并間接地納入南海仲裁裁決。在“合作義務”那一章,越南的提案頗完整,證明其全面思維與雄心。越南主張不得在人工島嶼上從事建設,不得把島礁軍事化,不得妨礙運送補給品及換防人員的船隻,不得宣佈ADIZ(防空識別區),不得實施模擬攻擊的行為。菲律賓也希望在COC當中維持該國在南海仲裁案得到的利益。比如說“尊重漁民的傳統捕魚權,尊重漁民前往海上地物跟捕魚區域的權利”。
充滿爭議的合作義務
基本上,“合作義務”這一章有兩個重點,一個是在爭端解決之前別讓情況嚴重化,諸國應自我克制,還要增加互信。第二,在爭端解決之前,各國不再糾結,而要爭取賺錢的機會。因此中國提案以海洋經濟為名(marine economy)提出“水產品,油氣開發”的合作機制。
就合作開發而言,包含“合作保護海洋環境”、“合作從事海洋科研”、“合作促進航行安全”、“合作確保海上通訊安全”、“合作打擊跨境犯罪”、“合作打擊非法捕魚行為”、“合作打擊毒品運送”、“合作打擊海盜”、“合作打擊海上武器之走私活動”等,爭議性不高。
就“自我克制跟信心建構”這種項目,印尼建議,各國的國防部官員以及軍方人員要彼此溝通,主動通報軍事演習訊息,定期交換相關訊息等等。中國在這方面也有提案,包含“在區域內的軍事演習應有助於彼此的信心建構”;“各國國防部及軍方人員的交流,應包含定期性的戰艦到港互訪”;“中國跟東協會員國的定期性聯合軍事演習”。以上應該也沒有太大爭議,有爭議的可能在於中國的提議:東協國家不跟“域外國家”從事軍演活動,除非事前告知而且不被COC締約國反對。如此一來,中國可以杯葛東協國家跟“域外國家”的軍演。就這點而言,越南等國可能不願接受,否則將妨礙該國跟日本、美國、澳洲等域外國家合作軍演。
另外一個顯有爭議的項目是海洋經濟合作(cooperation on marine economy)這一節,中國提議南海周邊國家不跟來自域外國家的公司合作。馬來西亞則提議,COC不得妨礙締約國跟外國及外國公司合作的權利。其實不止馬來西亞,越南也很可能反對中國的提案。
所以,中國希望南海區域內的軍事演習,域外國家不再出現。南海區域內的海洋經濟合作活動,域外的公司不再參加。即便域內國家在條件交換的情況下接受了,域外大國甚至是域外霸權國家豈有可能接受?域外不滿的國家將如何運用其影響力來妨礙之?吾人且拭目以待。或許這是單一談判文本最不容易被接受的提案。
爆料文章的效果?
國際條約談判,尤其像涉及南海領土及海域管轄權爭端這種非常敏感領域的談判,最好在談定之前不要公開階段性成果,否則徒增變數,後續妥協的難度也會提高。民族主義的情緒也可能使得某些國家的外交官員在談判文件曝光後很難繼續折衝。以越南為例,作為從西方殖民國家掙脫,又歷經另一個西方國家阻礙,歷盡千辛萬苦終於獲得獨立而統一的國家,其人民個性彪悍,是否可能因為這種新聞導致遊行示威甚至街頭暴動?如此一來,越南政府就可以有理由拒絕簽署批准不如其意的COC。
對於單一談判文本加以爆料的文章,筆者是美籍澳洲學者,文章能夠同步刊載在美國出版的國際知名雜誌,又描寫一份原本應該保密的階段性談判文件。這樣的爆料可能透露三種訊息:一,作為域外國家,也作為東協國家跟中國不願意向其揭露談判過程的美國而言,業已掌握談判的走向與詳細內容。是否美國政府也向東協國家跟中國釋放“紙包不住火”的訊息?二,若是COC這個文件最後具備國際法拘束力,就得在東協國家走完國內的條約批准程序,給各國國會表示意見的機會。三,只要COC最後的文字讓域外霸權國家不滿意,這些國家就可能運用手法在東協特定國家內引發群眾示威,要求該國國會拒絕批准COC。
若是COC最後無法生效,難過的人是誰?只有中國嗎?東協國家會得利嗎?中國畢竟是南海區域最強大的國家,COC若是要創造更多的國際法義務,受到最多拘束的將是中國。中國或將淡定以對,洩密的東協國家自己就看著辦。
台灣的角色?
台灣在COC談判的角色如何?筆者認為是趨近於零。因為東協國家均奉行一個中國原則,這些國家早已不反對或承認台灣是中國的一部分,在這個意在對中國增加國際法義務的談判當中,東協國家豈有可能搬石頭砸自己的腳,在違反北京政府的意願下把台灣拉進談判桌?此外,COC談判國的共識就是排除域外國家的參與及干預,豈有可能容許不被歡迎的域外國家舉薦台灣參加談判?因此,除非北京同意,台灣無法參與COC談判,這是殘酷的事實。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)