中共第十八大於2012年11月8日召開,習近平接替胡錦濤擔任總書記的位子,成為「第五代接班人」。因此未來中共的對台政策,不但影響著兩岸關係,更影響台灣內部的政治局勢發展。
一、習近平短期內將冷處理對台工作
許多研究兩岸關係的學者都發現,習近平在中共十八大接班後,兩岸關係似乎出奇的「冷」,特別是迄今他幾乎未曾針對兩岸關係與對台政策發表過重要談話。
(一)習近平短期內以內政工作為主
習近平接班後,面臨不斷湧現的政治改革與打擊貪腐壓力,加上民眾對於憲政法治與言論自由的要求,都使得「網路揭貪」與「南方週末」等事件方興未艾。另一方面,則面臨經濟增長趨緩、產業轉型困難、社會矛盾激增與抗爭維權事件不斷的巨大挑戰。至於對外關係方面,中日之間因釣魚台問題瀕臨開戰邊緣,與周邊國家的領土糾紛未見抒解,加上美、日的圍堵中國的戰略逐漸成形。都使得除非台灣出現重大變化,否則習近平實在無暇處理涉台事務。因此對於習近平來來說,即便完全掌握握黨、政、軍大權,如何「穩定過渡」成為首要任務,兩岸關係的處理,目前暫無急迫性。
而中共十八大召開完後,2013年3月又召開第十二屆全國人大一次會議,由於此次會議將會產生新一屆的國家領導人,包括國家主席、國家副主席、全國人大常委會委員長、國家中央軍委會主席,並且必須任命新的國務院總理,以及包括全國人大常委會、國務院各部委、國家中央軍委會等機構的組成人員,因此又會掀起新一波的人事競逐。另一方面,近來中日關係因為釣魚台問題而衝突不斷,美國、南韓與日本都將進行國內大選,使得中共對外關係也面臨相當的不確定性。在這一波波的權力更迭與對外關係變動下,習近平勢必採取「安內為先」的政策,只要台灣內部情勢沒有重大變化,兩岸關係維持穩定,自然暫時無暇顧及涉台事務。
(二)習近平難以在兩岸關係上得分
與胡錦濤相較,習近平所處的兩岸情勢截然不同。胡錦濤雖然在2002年中共十六大接任總書記與之後接任國家主席,但直到2004年中共十六屆四中全會,才接任中央軍委會主席而完全掌握大權。胡錦濤深知,江澤民任內最大的遺憾,就是在1996年對台文攻武嚇後,反而使得李登輝的台獨路線更為明目張膽,2000年更造成民進黨獲得政權。而他若能在2008年終結民進黨此一台獨政權,就能在掌權之初即立下超越江澤民的政績。因此,他一方面在2005年3月發表了重要對台方針「胡四點」,另一方面通過了「反分裂國家法」;此外,4月邀請了國民黨主席連戰訪陸。所以,當國民黨在2008年重新執政,2012年連任成功,使得屬於台獨勢力的民進黨無復辟,證明了胡錦濤對台政策的成功,更使他獲得歷史定位。2008年12月18日,在紀念11屆三中全會召開30週年的大會上,胡錦濤總結任內對台工作所取得的三大政績:「兩岸政黨交流成功開啟、兩岸三通邁出歷史性步伐、反對台獨分裂活動鬥爭取得重要成果」,(註1)顯示其就任以來對台政策的正確性。
由於習近平要在短期超越與取代並不容易,加上兩岸在胡錦濤任內已經完成十八項經濟協議的簽署,在「先經後政」的情況下,未來要面對是甚為棘手的政治議題,在中共內部對於台灣的政治定位仍是「有討論而無結論」的情況下,短期內習近平的對台工作仍會以胡錦濤的框架作為依歸。
(三)兩岸關係將進入溫水期與盤整期
近來若干大陸涉台機構與學者,釋放出兩岸應針對政治協商進行準備,或強調兩岸簽署文化協議的急迫性等議題,恐非習近平之本意,而是基於機構利益或凸顯個人影響力的發言,我國各界實在毋須自亂陣腳,甚至是隨之起舞。我們仍應堅持「先經後政」的立場,強化兩岸的經貿交流,深化兩岸的互信基礎。因此短期來說,兩岸關係將會進入「溫水期」與「盤整期」,難以產生過去四年一波波的重大突破,而是針對目前所發生的諸多問題,進行深入的檢討。
(四)台灣2014年選舉牽動中共對台政策
台灣將於2014年進行五都首長、縣市長與立法委員之七合一大型選舉,使得習近平在就任初期而一切尚在接軌的狀態時,對台工作將是「一動不如一靜」,因此採取「胡規習隨」的方式,繼承胡錦濤執政時期的路線與政策,將是最為穩妥而安全的方式。其中,兩岸兩會互設代表處將會是主要政績。而從2014年以後,才會比較明顯看出習近平的對台政策。
二、兩岸簽署文化與政治協議仍有相當困難
兩岸的經濟合作協議,已經在胡錦濤任內完成,習近平要有所突破,恐怕就只有文化交流協議。但由於文化是屬於「上層建築」,仍有相當的政治敏感性,特別是大陸可能在開宗明義上強調兩岸「同為中國人」、「同為中華民族」等文化認同議題,而非僅是文創產業交流、藝術團體互訪等「經濟基礎」議題,此勢必造成台灣內部藍綠的攻防。在民進黨的強力批判下,兩岸此一談判恐怕困難重重,甚至可能衝擊2016年大選,因此馬政府的態度顯得意興闌珊。
對於馬總統來說,第一任期積極推動兩岸關係的改善,以展現與民進黨執政時的差異性,因此當連任之後,「兩岸關係改善」的歷史定位已經確定。倘若繼續加大力度的推動兩岸關係,不但大陸要求兩岸簽署文化協議的壓力會增加,也恐會遭致台灣內部「傾中賣台」的批評,因此將兩岸關係維持在經貿層面,將重點放在兩岸互設辦事機構,以維持「溫而不熱」的兩岸關係,不但可減少非議,更能全心投入台灣內部的改革工作,以建立其他之歷史定位。另一方面,如果台灣把「新聞自由」、「宗教自由」、「表演自由」等納入協商議題,中共不可能因此「對台讓利」,則文化交議恐會難產,如此將凸顯兩岸之間的差異性與矛盾性,這是北京不願意樂見的。
至於難度更高的兩岸政治性協議來說,馬政府的態度則更為消極。因為在2012年總統大選時,當時馬總統僅僅是提出兩岸應就十年後可能簽署和平協議,進行初步準備的構想,即遭致民意的強烈反彈,而不得相繼提出「公投說」與「十大保證」來止血。這顯示台灣民眾對於兩岸政治談判的強烈排斥心態,以及對於對岸政權的缺乏信任,更是對兩岸統一的極度恐懼。
同樣的,中共也很清楚,目前兩岸若要討論政治議題,包括簽訂和平協議或是結束敵對狀態,都必須面對台灣政治定位的問題。但中共內部對於「中華民國」與「國軍」仍是「有討論而無結論」;而台灣內部對於中華民國的認同卻有增無減,對於兩岸政治談判的疑慮迄今甚深。特別是過去以來,中共始終不承認中華民國,但若兩岸要進行政治協商,則必須面對與解決此一問題。因為倘若是國共兩黨領導人的談判,國民黨不過是台灣的一個民間團體,不但代表性不夠全面,也會遭致反對黨的批評。但若是兩個「政府」的談判,「台灣當局」這個名詞台灣不可能接受,所以除非中共內部能夠對於「中華民國」的承認產生共識,否則兩岸政治協商幾無可能。
三、中共希望「以民制國」仍有相當的侷限性
2012年10月謝長廷受邀前往大陸訪問,首站是廈門;2013年1月,立委許添財也接著登陸,首站是上海。看得出來,大陸地方涉台部門彼此之間存在著相當程度的較勁氛圍,但卻又不約而同的把邀請對象放在民進黨。由此可見,民進黨成為當前中共對台工作的主要目標。
(一)中共對國民黨期待的落空
中共在對於台灣政黨的好惡上,一直以來是偏好國民黨的,因為民進黨的台獨屬性已被北京定性,而從2000至2008年的執政時期,陳水扁頻頻的挑釁行為,更使得兩岸關係低迷而緊張。因此,2005年胡錦濤邀請連戰訪問大陸,揭開了國共論壇的序幕,北京不斷向台灣民眾傳達國民黨在改善兩岸關係上的絕對優勢,最後的選舉結果也符合了北京的期待。2012年的大選,中共表面上對於國、民兩黨是採取等距而中立的態度,但從選前幾天重量級台商的紛紛表態支持國民黨,就可看出北京「不能輸」的決心與意志。
事實上,與其說中共支持國民黨,還不如說「不得不」支持,因為北京沒有其他的選擇。也因此對於馬政府來說,北京的支持是必然的,也是應該的,因為民進黨迄今不承認有九二共識,還存在著台獨黨綱。兩岸在馬政府的第一任期,展開了綿密而緊湊的經貿往來,陸客來台、兩岸直航、ECFA與十八項協議的簽署等,都讓兩岸關係迅速的回溫與改善。但北京所期待的並非只是經濟,而是政治。但國民黨的表現與態度,卻逐漸讓北京感到失望。
首先,國民黨在「親美、友日、和陸」的大戰略下,美日關係的順序始終擺在兩岸關係之上;而「不統、不獨、不武」當中的「不統」,卻是居先,此讓北京頗不以為然。雖然兩岸目前都堅持九二共識,但台灣談「各自表述」的力度與強度,總是高於「一個中國」原則,更遑論句句不離「中華民國存在的事實」。特別是馬政府始終堅持「在中華民國憲法架構下,維持不統、不獨、不武的台海現狀」,但北京卻期待國民黨能在「一個中國」的立場上有更明確之表態。因為從2008年馬政府執政以來,中共發現雖然不斷對台讓利,但台灣民眾卻不領情,各種民調都顯示,台灣民眾支持兩岸統一的意願沒有增加,拒絕統一的態度卻難以改變,顯示並未根本改變台灣民眾的統獨態度。相對的,台灣民眾在國家認同上正逐漸趨近,也就是「中華民國」成為藍綠的最大公約數。
其次,誠如前述,在「先經後政」的基礎上,國民黨始終只強調「先經」,對於兩岸政治性協商則缺乏興趣;而兩岸文化交流協議的簽署,台灣也是意興闌珊。這使得中共認為,國民黨似乎是以「九二共識」作為護身符,來獲得兩岸經貿上的紅利,卻不願意在政治議題的協商上有所表示,這顯然是「拿得多,給得少」。
而在釣魚台問題上,台灣在拒絕「兩岸聯手保釣」上態度之堅決,則讓北京覺得台灣「不顧民族大義」。甚至連民進黨時期的本土化與去中國化教育,也未見國民黨的「撥亂反正」,以增加台灣民眾對於自己是「中國人」的認同。
(二)中共透過與民進黨接觸製造對國民黨的壓力
基本上,中共將上述對台工作難以突破的責任怪罪在國民黨,認為是馬政府不夠積極改變與主導台灣民意所致。這使得中共開始透過與民進黨的接觸,希望讓國民黨感到威脅。藉由「以民制國」,讓國民黨瞭解其並非中共唯一選項,以形成更大之壓力與增加對台工作的靈活性。而對於民進黨高層來說,則希望藉由民共交流,讓台灣中間選民瞭解民進黨也能處理好兩岸關係;雖然民、共之間沒有黨對黨的正式往來,但已有綿密的個人交流與暢通的溝通管道,此將有利於2016年大選。在此主客觀情勢下,促成了謝長廷的「開展之旅」。
但由於民進黨內部的派系矛盾,加上獨派勢力的強力反撲,造成謝長廷訪陸之後鎩羽而歸。不但備受黨內批判,蘇貞昌的中國政策重新回到保守。這從許添財此次訪陸期間態度之低調,絕不碰觸政治議題,就可看出其中的「寒蟬效應」。
另一方面,中共的「兩手策略」,也被其部分內部人士質疑,擔心外界會誤認為九二共識並非鐵板一塊,民進黨即便不承認九二共識與維持台獨黨綱,北京仍能容許此一模糊的存在。這勢必與把九二共識寫入中共十八大正式文件的立場產生對立,更會對於台灣民眾釋放出錯誤的訊號。
由此可見,當前的民共交流,都面臨各自結構性的瓶頸,那就是在彼此互信不足與長期醜化敵視對方的情況下,各自保守勢力仍然是主流。在領導階層固然有心,但基層群眾卻無意的態勢下,短期內要有所突破恐不容易。
(三)中共從高度期待「以民制國」到最終失望
這使得中共對民進黨的期待,從希望到失望。2013年2月3日蘇貞昌前往日本訪問,對於釣魚台問題避重就輕,不但未伸張主權,反而提出陳水扁時期藉由「台日民主同盟」來共同對抗中共的論述,結果遭致中共新華社「媚日、賣台、反中」的嚴厲批評。(註2)這使得蘇貞昌上台後希望與北京改善關係的想法,幾乎面臨破局。另一方面,謝長廷申請的大陸新浪微博帳號,由於其發表了有關言論自由的看法,在2月20日遭到註銷。(註3)由於謝長廷在微博上的發言並不激進,因此是否是中共當局對於民進黨所表達的一種不滿,值得觀察。
四、習近平的對口仍會是馬英九總統
2013年2月24-27日國民黨榮譽主席連戰所率領的「台灣各界人士訪問團」,成為中共十八大召開後習近平首批會見的台灣訪客。或許因為習近平就任總書記迄今,未曾針對兩岸關係發表過重要談話,使得連戰行前被外界賦予過多的期待。有人認為習近平可能會藉此機會對外宣布新的對台政策,甚至可能透露未來的對台工作人事布局;也有人認為「連習會」將成為日後的兩岸領袖高峰會談。但如今看來,大家似乎都寄望過高。
事實上,連戰此次訪陸,雖說是首先見了習近平,但這是基於體制,因為習以中共總書記的身分邀請國民黨榮譽主席,符合黨對黨的立場,而胡錦濤已無此身分。而此行最主要的,還是與胡錦濤的見面。特別是十二屆全國人大將在三月召開,胡錦濤將卸下國家主席,權力完全交棒。而在胡的十年任期內的諸多政績中,兩岸關係應算是值得驕傲的。而連戰此行,訪問團成員涵蓋黨政、工商、宗教、社團與傳媒等不同領域的負責人,就是帶領台灣「各界別人士」,與即將卸任的胡錦濤,共同為兩人所創下的兩岸關係成果進行總結,畫下一個完美的句點。但這也顯示,從2005年迄今的「連胡時期」,將正式走向歷史,另一個「馬習時期」即將展開。
因此,習近平要打交道的對象已經不是連戰,而是馬總統。當馬總統2月22日會見了即將赴陸的連戰,會後府方強調馬總統對連戰以「民間身分」登陸樂觀其成,並強調「未託付特定任務」,等於直接否認連戰將為馬總統傳話。這使得習近平也無須透過連戰來傳話,「連習會」中習近平除重申「會繼續推動兩岸關係和平發展」外,內容並無新意。
當前兩岸關係,在海基、海協兩會的制度性協商已經步上正軌,兩岸官員已經坐上談判桌,兩岸兩會即將互設代表處之際,兩岸關係逐漸進入「制度化」,這使得個人因素的影響層面正逐漸降低。當馬總統提名從未去過大陸的林中森擔任海基會董事長,就可看出此一端倪。
不可否認,連胡時期在兩岸關係的發展史來說,的確扮演了里程碑的角色,連戰家族與中國大陸的歷史連接,他本人的民族認同立場,都使得在與中共互動時彼此都充滿著信賴與默契。但這一切隨著連胡時期的結束,都將畫下句點,新時期的馬習時期,恐怕會展現截然不同的互動模式。
五、習近平是否改變對台灣選舉之態度值得關注
中共對台工作重要智庫上海東亞研究所所長章念馳,在2012年我國總統大選前夕撰文指出「台灣是個選舉社會,各種選舉,周而復始,誰輸誰贏,自有原因,切不宜將勝負與兩岸關係掛鈎。贏輸與兩岸關係雖有關係,但不可將贏看成兩岸關係的成功勝利,輸則是兩岸關係的失敗」,「選民則成了政客手中的工具。這樣的選舉與我們何涉?又與兩岸關係何關?」,(註4)似乎道出中共對於台灣選舉的態度有所改變。
對於2016年的台灣大選,習近平也可能一改過去將成敗責任過度看重的心態。也就是不論是國民黨繼續執政,還是民進黨重新執政,都更能以「平常心」看待。一方面是大陸發現要影響台灣選舉的困難度仍相當高,2012年的總統大選國民黨得票數是689萬,竟比2008年減少了70萬,而民進黨卻從544萬增加到609萬。(註5)另一方面,把選舉結果與對台政策的成敗相聯繫,也造成壓力過大與患得患失。倒不如更「淡定」的看待台灣政局發展,反而能增加自身的迴旋空間、決策彈性與可操作性。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)