就在聯合國安理會即將對北韓核試爆制裁案進行表決的前夕,北韓先發制人,宣布將廢棄1953年簽訂的韓戰停戰協定,切斷板門店南北韓兩軍聯繫的電話。同時,威脅將以多種精密核武攻擊的手段方式回擊美國和南韓的核武威脅和先發制人的計劃,讓首爾與華府變成火海。(註1)南韓也不甘示弱,表示如果北韓發動挑釁將會實施全面打擊。(註2)朝鮮半島又再度變得劍拔弩張,戰爭一觸即發的緊張局面。另一方面,聯合國安理會七日無異議表決通過決議案,對北韓上個月進行第三次核試爆施加新的制裁,將制裁的範圍擴大到包括進一步凍結北韓金融,加重新的法律責任,並首度把從事非法活動的北韓外交人員、銀行業者和大量非法現金轉帳納入制裁範圍,同時還禁止出售遊艇或超跑車等高檔奢侈品給北韓高幹階級。並警告說若平壤再進行核試或發射火箭,安理會還會採取「進一步重大措施」。本文主旨即在剖析北韓的企圖以及未來朝鮮半島局勢安定的利害關係者中共、美國兩強之立場與因應策略,進而點出對東北亞和平與安定的衝擊、預測未來可能的發展及我國因應之道。
金政恩之企圖
北韓這次威脅有明顯升高的趨勢,但仍舊大於軍事挑釁的準備。北韓此舉主要在傳遞兩項訊息,一是對美國敵視北韓的政策表示極為不滿,試圖透過朝鮮半島緊張情勢的升高,迫使美國與北韓重啟談判。另一項訊息則是刻意凸顯北京無法約束平壤,盼能因此達成金正恩所期盼的「朝美」直接對話。尤其值得注目的是,因為去年12月長程飛彈試射與今年2月核試爆相繼成功,北韓特地將威脅的語調升高(核戰已不可避免)與範圍擴大(將對美國和任何其他侵略者發動先制核武攻擊)。
中共的反應
值得注意的是,北韓去年12月1日宣佈發射計畫,是在金正恩接見中共人大常務委員會副委員長李建國,接獲習近平親筆信的第二天,凸顯中方未能成功勸阻平壤不要發射。同時金正恩也有意對外界傳達不買北京的帳。(註3)而金正恩政府進行核試爆後,中共外長楊潔箎立即召見北韓駐中共大使池在龍,對北韓不顧國際社會普遍反對,再次進行核試爆,表示堅決反對與強烈譴責,(註4)強烈敦促北韓信守無核化的承諾,並呼籲朝鮮半島利益有關的各方盡快返回六方會談。此次北韓核試爆,中共除了像前兩次核試爆一樣國際威望受創外,還面臨來自國內前所未有的輿論壓力,要求不應繼續縱容北韓,必須有所懲戒。(註5)而導致習近平政府採取比以往更加強硬的對北韓姿態主要是與中日釣魚台紛爭有關。因為釣魚台紛爭不僅並未因安倍晉三就任日本首相而緩和,反而有走向長期化與危機日益升高的趨勢,中共與日本都在爭相獲取美國的支持。而北韓選在安倍訪美前夕進行核試爆,即在混水摸魚,從中取利。不過,習李政權的對北韓的強硬態度,究竟是在做姿態(著重言詞)而少行動尚有待進一步觀察。就算對北韓進行制裁,應也以小幅為主(如延後或減少資金進入北韓,(註6)減少糧援與石油援助等)而非嚴厲的經濟制裁。中共每年向北韓無償提供30萬至40萬噸糧食,相當於北韓一年糧食缺口(60萬至80萬噸)的一半。同時也每年援助50萬噸原油給北韓,相當於年石油消費量的50%。(註7)可見中共不是沒有影響力,是北京要不要用,用多少以及用了以後是否會產生重大負面衝擊。
而在北韓宣佈不再承認韓戰停戰協定的第二天(本月6日),中共外交部發言人華春瑩僅以《朝鮮停戰協定》對維護朝鮮半島和平穩定具有重要作用做出精簡的回應,表明反對的立場。(註8)此外,在聯合國安理會通過對北韓核試爆制裁案後,中共駐聯合國大使李保東強調北京希望新制裁案能夠「充分執行」。 而中共外交部副部長崔天凱建議日本應為解決北韓核武問題,多施加壓力。但表示北京堅決反對其他國家以此為借口加強軍事同盟,甚至做出一些加劇緊張局勢的舉動。同時強調「制裁並不能解決根本問題,最終還是要靠有關各方坐下來對話談判”。(註9)
美國的反應
新任美國國務卿凱瑞(John Kerry)上台後,從其迄今的發言與作為來看,與前任國務卿希拉蕊有所不同,至少有三點。最根本的差異就是對中共態度,前者主張交往甚於對抗,而後者則相反。希拉蕊在任四年裡,利用中共與周邊國家的歷史矛盾與利益衝突以及鄰國對中共崛起的憂慮,挑起南海與東海的領土紛爭,又攻入北京的後院如緬甸等,讓北京當局相當頭痛,外交由攻勢轉為守勢,優勢陷入劣勢,甚至堪稱四面楚歌的局面。而凱瑞則呼籲與北京加強關係,對為了抗衡不斷擴軍的中共而在亞洲增強美軍軍備持否定態度。這與希拉蕊積極增強在亞太的戰略佈署截然不同。而在中日之間,凱瑞較重視中共,而希拉蕊明顯地較偏向日本。安倍訪美與歐巴馬的共同聲明中隻字未提釣魚台事件,僅以兩國的經貿合作為主。這與之前希拉蕊強調釣魚台在美日安保條約的範圍之內的說法大為不同。此外,凱瑞重視經濟,而希拉蕊較偏重戰略安全。(註10)儘管北韓核試爆,但凱瑞上任後的首次出訪仍是中東與歐洲,顯然他認為美中合作治得了平壤,事先也與中共外長楊潔箎就處理北韓可能的核試爆達成原則協議。(註11)更有進者,在美國與中共聯手支持下,聯合國安理會前所未有地一致通過對北韓核試爆的新決議案。而美國對北韓揚言發動核子攻擊一事,僅非常淡定而低調地表示有充分能力足以自我防衛,對抗北韓的任何彈道飛彈攻擊。同時,警告北韓,一再威脅挑釁,不僅將徒勞無功,且只會導致自己在國際上更為孤立。顯然華府仍採取歐巴馬政府對北韓政策的基調:戰略耐心,即耐心等待北韓具體的善意行動後才願意上桌與平壤對話。外界也認為北韓仍無法將核彈小型化裝在長程飛彈上,因此並不具備真正攻擊美國本土的能力。
東北亞之影響
值得注意的是,北韓過去曾藉著美、中等強權的矛盾而從中得利,不過這次情況有所明顯的不同。因此,北韓這次未必就能能再討到便宜。金正恩試圖藉核試爆與廢棄韓戰停戰協定來製造戰爭危機,凸顯北韓不受北京主控,拉攏華府,結果不僅未能奏效,反而幫助了中共化解釣魚台危機,促進美中的合作,降低日本的氣焰。美國對北韓政策特別代表戴維斯(Glyn Davies)在國會作證時給予北京此次在聯合國安理會北韓新決議中扮演的重要角色給予正面的評價,並相信中方開始對北韓施加壓力。現在美方認為必須與中國大陸更緊密合作,並與區域盟邦合作,推動六方會談進程。因此,問題的焦點不是中共是否還能有效約束北韓的作為,而是應該聚焦於美中在北韓問題上合作,是否能解決1990年代初期以來持續出現的挑釁威脅(北韓)與嚇阻制裁(南韓與美國)的惡性循環,為東北亞的未來帶來和平與安定。
儘管金正恩不顧國際反對仍進行核子試爆,使其一年多來刻意營造的正面國際形象毀之一炬,世界各國對金正恩政權似乎不再抱有幻想。金正恩上臺後多次表現不排斥西方文化,其近期接待NBA球星羅德曼訪問平壤就可解讀北韓希望改善和西方世界的關係,不過仍舊不願意放下身段,寧願採取升高緊張的方式迫使西方回到談判桌。而今,連中共都倒向美國,使金正恩所試圖推動的經改陷入困境。但是未必北韓就會從此陷入完全的孤立,因為畢竟各國會首先考量己身的利益,北韓的崩潰或鋌而走險或兩韓發生戰爭皆非主要國家的利益。雖然中共在這次聯合國制裁,並沒有和北韓站在同一陣線,但北京也不可能不考慮其地緣戰略利益,對北韓見死不救。對北韓的制裁亦不致讓北韓重創,其姿態變強硬旨在讓北韓上談判桌。而另一個當事國南韓的總統朴槿惠對重啟南北對話持積極態度,盼在強大的安全系統和威懾力的基礎上與北韓建立相互信賴的關係,進而實現朝鮮半島可持續的和平。而且表明即使北韓進行核試爆,仍會提供平壤人道援助。就美國而言,國務卿凱瑞以及被歐巴馬提名為國防部長的黑格爾(Chuck Hagel)在北韓問題上皆屬對話派,使美國未必會對金正恩政權完全放棄。所以,未來北韓危機仍不可完全排除沒有和平收場的可能性。但關鍵是各方須透過直接、秘密的溝通管道,來化解危機。尤其是考驗美中兩國的外交技巧,能否以和平對話將這次北韓危機收場。南韓亦有可能採取積極作法來取得朝鮮半島政局的主導地位。
我國因應之道
此次北韓危機對我國最大的意義是認清快速變遷的國際情勢的重要性。日本與北韓力圖藉危機製造對己有利的局勢,但結果適得其反。美中走向在安全上合作大於對抗的新趨勢值得我國密切注意。東北亞或有可能會回歸到經貿為主軸的國際環境特徵,地緣戰略固然重要,地緣經濟更不可忽視。我們是否已經準備好面對亞洲經濟整合的下一輪競合。總之,儘快完成ECFA才是台灣在美中兩強主導時代必須走出的第一步。否則一旦亞洲經濟整合完成,我將淪為過河卒子。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)