一、前言
日前,中共中央辦公廳在3月21日公布《中共中央深化黨和國家機構改革方案》有觀察認為,這是後鄧時代黨政關係的「全面重構」,有媒體喻為中共「戊戌變『法』」。但另一方面,西方政治學者福山(Francis Fukuyama)則認為這波改革將「黨的權威貫穿到政府的各個層面,削弱國家體制的治理能力」,因此不宜樂觀。以下,茲討論這波新一輪機構體制改革的重點與可能趨勢。
二、「委員會治國」模式的新型態
本次《方案》在黨中央機構改革,將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組、中央全面依法治國領導小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會、中央全面依法治國委員會等。委員會的設置有利於強化幾個領導小組的作用與功能,並能將過去領導小組編制擴編,這種「小組治國」到「委員會治國」的模式,被認為有利於打破政治局常委會的決策權。
部分觀察也察覺到,「委員會治國」是由「議事協調」走向「頂層設計」的微妙轉變。大體上,過去領導小組可能「議而不決」情況,改為「委員會」後,主任作為領導角色的決策權及統籌協調功能會更強。一個例證是新組建的中央財經委員會,這個委員會的前身中央財經領導小組的實權,是由副組長的國務院總理承擔。習近平在主政後,先是強化原領導小組辦公室的職能,這個辦公室直屬於黨中央,間接削弱了國務院的財經系統。重組後的委員會辦公室主任,仍由升任國務院副總理的劉鶴兼任,辦公室主任職級的提高,使得其他委員會成員的權力間接縮小。
整體而論,這類「委員會治國」模式,使中國未來的政治制度,有可能回到過去的「二線分工」模式。所謂的「二線分工」,指的是資深領導人在二線的職務上,決定大政方針;而年輕且被培養的領導人,在一線職務上,負責日常工作。「二線分工」模式,也會強化了黨中央決策體制對國務院系統的干預權,譬如在毛澤東時期,鄧小平擔任總書記的模式,具體體現了「大政方針在政治局,具體部署在書記處」的方向,過去書記處實際上是按毛澤東意旨辦事,壓縮了如國務院總理周恩來等領導人的決策權。在現在,委員會的辦公室主任,決定了政策實際的方向,辦公室主任的「高配」(如中財辦主任劉鶴、中央外辦主任楊潔萀等),也有利委員會的編制擴大,且更具實權。
三、大統戰的「頂層設計」
此波改的另一重點是中共統戰部在國務院機構的「攻城掠地」,使統戰工作為之一變。在先前,2015年7月中共設立中央統一戰線工作領導小組。在這波《方案》,統戰部則「吞併」了多個國務院部門,統管全國宗教、僑務及少數民族工作。包括原國家宗教局和國務院僑務辦公室併入統戰部,歸口領導(機構和牌子繼續保留)國家民族事務委員會等。有觀察認為,這三個部門原本就接受統戰部領導,只不過掛著國務院部委辦局的招牌。但改組後,統戰部呈現「雙副國級」的架構。除了部長是中共中央書記處書記尤權,第一副部長兼國家民委主任巴特爾還「當選」全國政協副主席,另有二位副部長具正部級身份。這種編制縮小和其他黨務機構如中組部、中宣部的位階落差。
就此,統戰部近期也加強對宗教、民族事務的干預力道。譬如統戰部部長尤權於日前考察了安徽神學院,聖經則於近期傳出於中國各網路電商平臺疑遭官方全面下架。日前(4月3日),國務院新聞辦公室發表《中國保障宗教信仰自由的政策和實踐》白皮書。由於時值中梵建交可能的敏感時機,頗引人側目。以上這種管制趨嚴的態勢,或說明中方無意喪失「黨管宗教」、不受「國外勢力」支配的既定立場。
此外,統戰業務未來介入臺灣事務的比例也將增加。日前,臺灣前副總統蕭萬長於2018年博鰲論壇與習近平會面時,習近平罕見於閉門會談表示:「臺灣問題攸關中華民族的根本利益,島內工商界朋友要旗幟鮮明地堅持九二共識,反對臺獨,堅定推動兩岸關係和平發展。」有觀察解讀,這意思是不僅是「在中國臺商」,在臺灣的各企業,只要業務範圍與中國有聯繫者,皆在「監督名單」上。由於臺商人士傳統上都屬統戰系統的工作表現,這個宣示未來是否掀起一波對臺商的「忠誠檢視」,頗值關注。這也顯示中共對臺的統戰工作,不單展現其「軟的一面」,還將展現「硬的一面」。我方必須注意在中國經商、就學與生活的臺灣民眾,是否有「政治忠誠」遭到檢視的風險。
四、涉臺與外事系統工作方向的轉變
最後,這波改革,未來外事委員會(及新的中央外事委員會辦公室)的編制將會擴大,且辦公室主任可能由政治局委員級別擔任。實質上,外交部與駐外大使館等境外涉外機構的決策權都將限縮,回歸中央統管。這種外事領域重大工作的頂層設計,被認為是對「黨管外交」的具體呈現。這也使中共的涉臺與外事工作,趨向調整。根據過去的黨政體制運作,中央外事工作領導小組與中央對臺工作領導小組的成員有高度重疊,譬如小組秘書長都由楊潔萀兼任,兩任國臺辦兩任主任王毅、張志軍皆出身外交系統。改組後的中央外事委員會,由於在位階上高於中央對臺工作領導小組,兩者間是否有隸屬關係,未來值得觀察。目前跡象則顯示,對臺事務的「二把手」,仍由現任政協主席汪洋兼任,但有猜測王岐山仍可能分管對臺事務,鑑於國家副主席分管涉臺、外事的分工,這種說法並非毫無依據。值得注意是,汪洋和王岐山他們在國務院副總理期間,都曾主持過中美戰略與經濟對話,由於中共在看待臺灣問題,仍是在「中美關係」的背景下處理。這些官員的出線,可能也說明中美關係嚴峻,需要更熟悉美方的官員操作對臺事務。
這種中共外事與對臺工作的轉變,使得我方不僅須審慎處理對美工作,也必須嚴防由「大外交」思維下,中方在亞洲區域展開的「周邊外交」圍堵策略。中國推動的「一帶一路」經濟戰略,在美國總統川普上臺後,已成為加劇美國與中國在亞洲區域的霸權競逐。川普在近期傳統的外交盟友菲律賓、日本與南韓的領導人展開了「親善外交」,說明美方試圖採用鞏固東北亞島鏈的局勢穩定,也顯示美國事實上無意放棄在亞洲區域的積極角色。就此而言,我方面對這樣的亞太局勢,應有更積極的作為,避免中國利用「一帶一路」戰略,孤立我方與周邊區域的外交關係。
五、結論
這波中共的黨政機構改革,壓低中共1980年後長期推動的「黨政分立」原則,使政權朝「黨政合一」方向發展。但這種模式,並未脫離中共機構改革長期的「精簡機構後逐漸臃腫,臃腫後又被精簡」的邏輯怪圈。具體來說,朝上級機構(黨中央領導層)移動的模式,一線的事務機構職能雖遭到削弱,但二線的領導層決策系統膨脹的態勢。這種改革事實上以「頂層設計」、「大部制」的名義,破壞一線經濟、科技等專業官僚的裁量權,也使黨中央決策,長期可能與事實脫節。
從另一角度,他具體體現習近平與親信盟友的政治關係。第一,是透過中央委員會的設置,有關業務基層官僚對委員會的領導層(主要是承擔決策與政治議程的辦公室主任)具效忠義務。第二,是習近平與盟友構成單向的「問責」關係,形成「習近平-親信盟友-官僚系統」的決策模式。這種決策圈隨著中央委員會增設公室數量的增多,使決策體制更像歷史上的「軍機處」模式,權力朝習近平核心一人集中。但也更像黨史上中共八大後權力集中於常委會與書記處模式,這類委員會下設的辦公室主任,透過政治位階「高配」,與習近平對其的信任關係,實際主導有關事務的決策議程。這類辦公室主任的政治地位崛起,則某種程度說明中共政治體制已經走向「秘書治國」、「委員會治國」,這些在習近平側近的智囊,透過擔任黨中央委員會(領導小組)下轄的辦公室主任,直接干預決策過程。十九大後王滬寧、劉鶴等人的抬頭,證實了以上的觀察。長期而言,這也有利於習近平緊握黨務政軍大權,朝向黨、政、軍權力一元化之趨勢邁進。就此而論,中共的政治發展,未來走向恐將更不可預。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)