一、前言
去年12月中旬,「美國外交關係協會」(CFR)之下的「預防行動中心」(Center for Preventive Action) 發表年度「預防重點調查報告」,列舉全球2018年30個可能發生衝突的地區以及對美國利益可能帶來的衝擊。南海主權爭議位列8個「最高等級」風險地區之一,並把此地區發生衝突的可能性從2016年的「第二級」提升到2017年的「第一級」,認為可能對美國的國家利益產生相當大的衝擊。
今年元月下旬,美國華府智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)舉辦「2018亞洲預測」研討會。會中就2018年亞洲地區可能發生重大安全事件的選項做了一個即席調查。與會者中有42%的人選擇朝鮮半島最有可能出現重大安全事件。另外有31%選擇南海、14%選擇了中印邊界、10%選擇東海,3%選擇台灣海峽。
儘管上述美國重要智庫都預測南海發生衝突、緊張升高、或重大安全事件是有可能,但參與討論的CSIS亞洲安全問題資深研究員庫柏 (Zack Cooper)和中國權力計劃主任葛來儀(Bonnie Glaser)並不認為南海爆發重大安全事件的可能性會很高。
庫柏認為南海情勢發展大體上是朝向中國大陸主導方向前進,只要中菲維持當前友好合作關係,北京不會在南海採取強勢、挑釁作為,此包括在黃岩島進行吹砂填海造陸工程、宣布南沙群島領海基線、或在南海劃設防空識別區等。
葛來儀同意此看法,認為中國大陸沒有理由在南海挑起事端。此外,庫柏表示,沒有證據顯示2018年川普總統會採取強硬措施要求中國大陸停止在南海的軍事化動作。他說,雖然美國會在南海繼續執行「航行自由行動」 (FONOPs),但不會大肆公開張揚。反而是中國大陸以美海軍執行FONOPs為藉口強調在南沙群島所佔島礁進行軍事防禦佈署的必要性。
筆者對以上美國專家所提川普政府不會在南海採行強硬挑釁中國大陸南海島礁建設與軍事化作為的評估或預測持不盡相同看法。事實上,美國對南海地區權力平衡逐漸傾向有利中國大陸的發展感到憂心忡忡。華府認為中國大陸主導與東協處理南海問題,持續南海島礁建設和軍事佈署不利美國與其盟邦的國家戰略安全利益,因此,官方開始出現嚴厲批判中國大陸南海作為的論調,只是強硬動作尚未出現。
去年十月,美國國務卿提勒森提出「印太戰略」構想,主要意圖是拉攏印度制約中國大陸。十二月,白宮公佈「國家安全戰略報告」,指稱中國大陸在南海所佔島礁進行民間與軍事工程是「危害貿易自由流動、威脅其他國家主權,並損害區域穩定」的作為。今年元月,國防部公佈的「國防戰略報告」進一步指控中國大陸以經濟侵略威脅鄰國,並在南海搞軍事化。如果再加上國防部長馬蒂斯先後訪問印尼和越南時所發表與南海相關的言論,以及三月美國航母將自越戰結束後首度訪問越南峴港的計畫,似乎可以察覺到川普政府的南海政策有走向強硬的跡象。
如果在未來,美國依據國家安全和國防戰略報告有關南海情勢的評估與對中國大陸南海強勢作為的指責,執行報告中所擬訂的優先行動,並根據「印太戰略」推動建立美、日、澳、印度「四方機制」,拉攏其他東協戰略安全夥伴國,採取更多制約中國大陸強硬措施的話,北京與華府就南海問題的摩擦將是亞太地區緊張升高的主要來源之一。
以下綜合整理2017年元月川普總統就任至今美國有關南海問題所發表之言論與採行的作為,進而評析2018年美國南海政策可能走向。
二、過去一年川普政府有關南海問題之言論與作為
2017年川普總統上任後,被他提名擔任國務卿與國防部長的提勒森 (Rex Tillerson)和馬蒂斯(James N. Mattis)在參院任命聽證會上開始提出有關南海問題的美國看法。提勒森在提交參院外交委員會的書面資料中指出,中國大陸在南海的島礁建設是不顧國際規範,非法奪取爭議的區域。他在口頭答覆參議員提問時,更將中國大陸在南海擴權的動作比擬為俄國併吞克里米亞的做法,表示「美國將會向中國釋出清楚訊號,首先,要停止造島;其次,中國將不被允許進入人造島。」另外,才上任白宮發言人三天的史派瑟(Sean Spicer)在首場記者會上也表示:「美國將會阻止中國拿走南海屬於國際海域的土地。」他還說,「如果南海島礁實際上是位於國際海域而非真正的中國一部分,美國將確保國際利益不被任何國家接收。」
國防部長提名人馬蒂斯在參院舉行的任命聽證會的口頭答覆並未提及南海問題,但他的書面資料有不少的陳述說明。馬蒂斯指出,中國大陸的崛起正改變區域的權力平衡,導致增加了對美國在此區域長期利益之挑戰。他說,「我們見到中國採取新的強勢作為對抗美國盟邦與夥伴國、在欠缺國際法基礎下做出廣大領土主張、開擴影響勢力範圍、並修改當前的秩序。」
馬蒂斯在他提交參院的書面政策問答資料上說,「我們必須盡可能尋求與中國交往與合作,但如果中國選擇有違美國利益而行的話,我們也必須準備對抗中國之不當行為。」他特別針對參院軍事委員會所提出有關美國採取片面動作或與盟邦和夥伴國合作以對付中國大陸在東海與南海不斷增加之挑戰的問題做了以下答覆:「中國之行為導致區域內之國家尋求美國更強的領導。如果[我的任命案]獲得確認,我將檢視強化我們盟邦與夥伴國關係的方法,同時仔細看我們自己在此區域之軍事能力。我們必須繼續防衛我們在[東海與南海]之利益 – 此利益包括維護航行自由與飛越之國際法律權利。」
參院軍事委員會問馬蒂斯,由於中國大陸在南海之填海造陸顯現無視國際規則與規範,是否他支持《聯合國海洋法公約》?是否相信美國應該批准此公約?他回答:「維護全球航行自由與飛越係美國重要利益,且對防衛我們的國家安全利益至為相關。若任命被確認,我將支持繼續那些保持與保護美軍全球移動的政策措施。我也注意到海洋法公約大部分反映了習慣國際法,而全球許多國家都是此公約的締約國,此包括中國。我在向總統與國會作任何建議時會謹記此些目標與事實。」
川普新政府南海政策基調的出現是在2017年的二、三月這段時間。二月初,新上任國防部長馬蒂斯在訪問東京時表示,會與日本就東海、南海和其他安全問題繼續密切協調。馬蒂斯說,目前美國並不認為有在南海採取重大軍事行動的任何必要。他認為美國必須做的是「用盡所有努力、外交努力,嘗試適當解決此問題,維持開放海線通行。」他也指出,美國軍方的立場「應該是增援我們的外交官 [有關此問題之處理]。但目前沒有必要採取軍事運作或類似行動, . . . [此問題]將交由外交官尋求最佳解決。」
二月十日,川普在華府會見安倍晉三時就東海與南海問題發言時強調依據國際法(此包括航行與飛越自由和其他合法的海洋使用)維持海洋秩序的重要性,反對任何透過使用威嚇、強迫、或武力以維護海洋主張之企圖。川普要求相關國家避免採取升高南海緊張情勢的行動,此包括據點的軍事化,並依據國際法而行。此乃川普總統上任後第一次就南海問題的發言。
三月中旬,國務卿提勒森訪問東京時,就南海問題發表類似言論。但在訪問北京的時候,提勒森避開了美中意見較分歧的經貿、對台軍售、以及東海和南海問題,而將重點擺在北韓和美中關係發展上。提勒森表示,「自四十多年前歷史性開啟兩國關係以來,中美關係是被不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏此一諒解所導引」。此言論被解讀為支持中方所提議建立中美新型大國關係的構想,引發美國國內的議論。
三月下旬,美國右派網路媒體布萊巴特新聞網(Breitbart)報導,美國海軍已多次提出挑戰中方南海主權與過度海洋聲索的「航行自由行動」,但未獲批准,主要原因可能與四月份習近平訪美相關。僅管如此,美國仍然派遣軍艦、航母、以及轟炸機巡航南海,其中包括二月中旬「卡爾.文森號」(USS Carl Vinson) 航母巡航南海,但此類航行與以挑戰中方南海主權或過度海洋聲索為目的之「航行自由行動」有所不同。
四月,川普與習近平在佛州海湖莊園會面時,川普就南海問題重申遵守國際規範的重要性,也表示反對南海軍事化的立場。川習會後,美國海軍「杜威號」(USS Dewey) 導彈驅逐艦於五月二十五日駛入南沙美濟礁四周十二浬海域執行「航行自由行動」。 此乃川普政府上台後的第一次。
六月初,美國國防部發布《2017中國軍力報告》,其中批評中國大陸在南海等地區「以強硬做法主張海洋權益,並試圖加以擴大」,同時也持續在南海島礁進行軍事化部署;此外,報告指出中國大陸還打算把大量戰鬥機,部署到其在南沙修建的人工島嶼上。報告也強調,中國大陸在永暑礁、渚碧礁和美濟礁已建軍用飛機倉庫,之後,中國大陸將有能力部署至多3個團的戰鬥機,以及部署反導彈系統及防空高炮。同月,國防部長馬蒂斯在出席新加坡舉行的亞洲安全峰會時再度指出:「中國在南海國際水域的人工島礁建設與軍事設施破壞了南海地區的穩定。」他也表示:「美國無法接受片面、脅迫改變南海現狀」的做法,且在國際法所允許下,美國在世界各地將繼續飛越、航行、以及採取行動。此外,為展現此一決心,美國會在南海與其他海域維持行動存在 (operational presence)。
川習會期間,中美同意建立外交與安全、全面經濟、執法及網絡安全、社會和人文對話四個高級別對話機制。2017年六月,外交與安全高級別對話機制第一次會議在華府召開。會中,美國國務卿與國防部長表示其南海政策不變,亦即美國反對透過軍事化哨點改變南海現狀、反對與國際法相違之過度海洋主張(excessive maritime claims)、以及維持國際水域之航行與飛越自由。
十月,國務卿提勒森在CSIS的一場演講中,除強調美國與印度之重要關係外,也指責中國大陸在南海的作為是挑釁的,且違反國際法與規範。他說,「就中國挑戰以規則為基礎之秩序、破壞鄰國之主權、以及使美國和美國朋友的利益受損而言,美國不會退縮。」
十一月,川普訪北京時就南海問題表示美國堅持航行自由之確保、呼籲聲索方依據國際法而行、並要求聲索方停止南海島礁建設與軍事化活動,俾以擴大成功外交的期望。十二月上旬,國務卿提勒森在大西洋理事會與韓國基金會共同舉辦的論壇中發表演說,其中指出中美就中國大陸在南海所佔地物的建造工事與軍事化這些地物、以及中國大陸此作為如何影響印太區域內美國盟邦和此區域自由開放貿易等問題上存有歧見。他也說,美國是期望能夠找到一個凍結中國大陸島礁建設活動與將南海軍事化的辦法,此結果仍有待觀察。但他警告,最重要的是,美國無法容忍這些島礁持續被開發,更不用說是為軍事目的之建設。
同月中旬,白宮公佈美國《國家安全戰略報告》。此報告有關亞太區域部分重申「自由與開放的印度洋-太平洋區域」,呼應2017年十一月川普首次亞洲行中所接橥的亞太政策指導原則,將東亞與南亞廣大的區域連接起來,形成一體化戰略,確保美國於此區域的安全與經濟利益。此外,報告中指控:「中國在南國海島礁搞建設並將其軍事化,威脅了航運自由,威脅了其他國家的主權,破壞了地域穩定。」美國海軍作戰部長海軍上將約翰·理查森 (Admiral John Richardson) 也表示,美國將派遣更多的軍艦到西太平洋,而海軍第三艦隊的船艦將被轉移到第七艦隊以因應北韓核武與洲際彈道飛彈威脅,以及中國大陸在南海擴張的軍力。他說,在2018年,美國將與夥伴國在印太地區舉行更多的軍事演習。
除了這些言論外,在2017年當中,美國在南海總共進行了六次的FONOPs。除了五月海軍「杜威號」導彈驅逐艦駛入美濟礁四周十二浬海域內的行動外,七月二日,海軍「斯坦塞姆號」導彈驅逐艦(USS Stethem)進入西沙群島中建島十二海里區域內巡航;八月十日海軍驅逐艦「馬侃號」(USS John S. McCain)進入美濟礁12海里海域;以及十月十日驅逐艦「查飛號」(USS Chafee)進入西沙附近岛礁和淺灘之間航行。據稱另外有兩次行動媒體沒報導。在2017年九月,媒體批露,在未來幾個月內,美國將執行兩至三次的FONOPs。相較於歐巴馬政府的八年任期當中,美國總共執行六次的FONOPs,而川普政府在一年內就執行了六次。此外,海軍執行FONOPs 不需經白宮與國家安全委員會之同意,可由太平洋司令部決定。
在外交上,美國串聯日本與澳洲,透過召開「二加二」或三方國防部長、國務卿、以及外交部長的會議,發佈聯合聲明,表示對南海問題的高度關切。例如,2017年六月,美日澳三國國防部長在出席於新加坡舉行之亞洲安全峰會時召開會議,並在會後所公佈之聯合聲明中表示反對使用威嚇片面改變南海現狀、反對為軍事目的使用南海有爭議島礁。他們呼籲所有南海聲索方行使克制、採取步驟降低緊張情勢、停止填海造陸活動、將有爭議島礁予以非軍事化、以及並免採取升高緊張的挑釁行動。此三國部長也表示南海仲裁最終判斷具有法律約束力,要中國大陸與菲律賓尊重、執行裁決。八月,美日澳在馬尼拉進行三邊戰略對話,會後在所公佈之部長聲明重申上述處理南海問題所持立場與主張。十一月,川普總統本人在河內會見越南總統陳大光時表示,願協助調解或仲裁越南、中國大陸間的南海爭端。菲國杜特蒂總統對此提議大潑冷水,而越南也沒接受。
三、2018年美國南海政策作為
新的一年,川普政府持續過去美國的南海政策,尤其是定期在南海有爭議海域執行FONOPs,並表態反對中國大陸在南海進行島礁建設和搞軍事化的活動。元月十七日晚上,美國導向飛彈驅逐艦哈伯號(USS Hopper)駛入黃岩島12海里內海域。兩天後,國防部公佈《國防戰略摘要報告》,指中國大陸為戰略競爭者(strategic competitor),利用「掠奪性經濟」威脅鄰國,並將南海軍事化。國防部也指出,美國軍事優勢正遭中國大陸與俄羅斯「侵蝕」。
值得注意的是,美國海軍執行FONOPs與公佈《國防戰略摘要報告》的時間點是選在國防部長馬蒂斯即將啟程訪問印尼與越南之前。在東協十個會員國當中,與中國大陸有島嶼主權或海洋權益爭端的國家包括越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊、及印尼。菲、馬、汶三國南海政策明顯移靠中國大陸,接受北京處理南海問題之「雙軌思路」,不太會接受美國的拉攏採制約中國大陸動作。剩下來要拉攏的聲索方就只有越南和印尼。
馬蒂斯訪問雅加達與河內主要意圖在強化與這兩個東協國家的軍事合作,因應北京增強在南海地區取得主導地位的不利發展。此外,美國公佈的《國家安全戰略報告》在印太地區所列軍事安全優先行動的規劃是要重振與菲律賓和泰國的盟邦關係,並強化與新加坡、越南、印尼、馬來西亞、及其他國家關係,協助這些國家成為美國之海洋合作夥伴。但鑒於菲律賓杜特蒂總統採取「親中遠美」政策,即使菲律賓是美國的盟邦,簽有《美菲協防條約》,但近一、兩年來美菲雙邊關係惡化。去年十一月,川普總統決定不參加在馬尼拉舉行的第十二屆東亞峰會,而此次國防部長馬蒂斯的亞洲行也刻意排除菲國。泰國與中國大陸的關係相當友好,這個月,泰國與美國聯合主辦的的2018金色眼鏡蛇演習,曼谷也邀請北京參加。
馬蒂斯在訪問雅加達時,表示印尼是印太地區的海洋槓桿支點 (maritime fulcrum)。他強調,此戰略地位非常重要。美國國防部長甚至以印尼的新命名稱呼南海南部海域為「北納土納海」。他也表示美國支持印尼就納土納群島所主張的200海里經濟海域權利。印尼與中國大陸在南海有經濟海域重疊劃界爭議,而近期印尼政府強化海洋主權權利主張,炸沉侵入納土納專屬經濟海域捕魚的被扣外國漁船,此激發印尼的民族主義。正如美國拉攏印度制約中國大陸的策略一樣,華府明顯試圖強化與印尼之軍事合作。
但值得一提的是,馬蒂斯訪問印尼前幾天,印尼國防部長里亞米紮爾德 (Ryamizard Ryacudu) 在出席2018年瑞辛納對話 (Raisina Dialogue) 時表示南海情勢是在降溫,並表達對中國大陸在維護南海和平與穩定所作努力的謝意。幾乎同時,美國負責東亞與太平洋事務的代理助國務卿董雲裳 (Susan Thornton)也訪問了印尼,並在雅加達會見東協會員國的代表,討論美國與印尼的戰略夥伴關係,以及其他雙邊和區域重要議題,只是媒體沒有多做報導。董雲裳已被提名擔任國務院亞太助卿一職,但因參院行使同意權的議事規則問題被退回川普總統。元月八日,白宮重新提名董雲裳,本案已送往參議院,而一般相信她會被真除亞太助卿。
在訪問河內期間,馬蒂斯與越南交換在南海的航行自由議題,並承諾依據去年十月雙方所同意的三年期涵蓋海事安全、人道救援與救災、以及維和行動的行動方案強化兩國國防合作。馬蒂斯表示美國與越南是「志同道合的夥伴」(like-minded partners),雙方也敲定美國航母將於下月展開歷史性訪問峴港的計劃。
四、2018年美國南海政策可能走向
觀察2017至2018年初這段時間川普總統與重要內閣成員有關南海政策的發言與政治、外交、軍事等作為,筆者認為美國南海政策正轉強硬。華府正依據去年底公佈的《國家安全戰略報告》進行南海戰略安全佈局。國防部長與國務院高層官員訪問東南亞國家的動作顯示美國政府已依據國家安全戰略報告所定優先行動 (priority actions) 執行「印太戰略」,而南海的位置夾在西太平洋與印度洋之間,具高度戰略意涵。
美國對中國大陸在南海的島礁建設軍事化威脅的認知愈來愈強烈,對中國大陸逐漸取得處理南海問題主導權的此不利發展更是憂心忡忡。美國正透過日本和澳洲加強制約中國大陸在南海軍力擴張。川普政府也將採取更多拉攏印度作為,積極建構一個以中國大陸為競爭對手的「四方安全體系」,同時,強化與東南亞國家建立軍事合作夥伴。
有媒體報導,美國軍方有可能在春節期間派遣軍艦駛往南海。本月,美國與泰國所主導的金色眼鏡蛇演習將舉行。三月,美國「卡爾.文森號」(USS Carl Vinson) 航母訪問越南峴港。四月底,擔任今年東協輪值主席國的新加坡將主辦第32屆東協峰會。緊接著,五月底或六月初,第十七屆亞洲安全峰會,亦即香格里拉國防部長安全對話,將於新加坡舉行。可以預測出習此峰會的美國與其盟邦國防部長就南海問題之處理,以及中國大陸島礁建設和軍事佈署活動會有高調言論出現。
由現在到今年七月底,新加坡仍是東協與中國大陸關係的協調國,勢必在東協與中國大陸磋商《南海行為準則》案文與東協參與「一帶一路」過程扮演重要角色。七月至十一月,東協系列安全對話會議由新加坡主辦。美國肯定會加大力度影響新加坡的政策,其諸中包括支持以規則為基礎的國際秩序,以及通過一個具約束力的《南海行為準則》。
今年八月,菲律賓將自新加坡接下未來三年之東協與中國大陸關係的協調國位置。華府應該會持續進行改善與馬尼拉的關係,但過程不會很順利。此外,近期日本採取高調介入南海問題的動作,其中包括與越南、菲律賓、印度、甚至法國的對話與合作,明顯是在配合美國南海政策的執行,將迫使中國大陸採取必要因應作為。
密切觀察美國參與上述活動,以及政府高階官員在出席會議時所發表的言論,有助了解、掌握2018年美國南海政策走向。筆者認為,美國的南海政策是朝強硬方向前進,但究竟會走多遠?此要看中國大陸如何因應。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)