最近,民進黨政府降低了公投的門檻,至使各方人馬都躍躍欲試,而一般公投會與今年底的地方選舉掛勾。再者,月前政府也曾提出修憲案,而這將會與2020總統大選結合,同時最後也要由公投來議決。2016年英國脫歐公投通過,之後立刻有兩百萬人後悔,如今倫敦政府更是進退兩難。因而公投的議題再度被各方議論,會有何後果,值得關注,而德國當年也有類似的經驗,以供參考。
威瑪共和時代
一九一九年德國的威瑪憲法是當時世界上一部十分民主的憲法,因其強調主權在民與共和體制,切斷了德國君主制度的傳統。當年威瑪的制憲先賢們大多認為,為保障此制度以及防止君主專制的復辟,直接民權是一種有效的制衡與穩定的力量,因而在該憲法諸多民主的要素當中,所謂人民議決(Volksentscheid)的制度,也是其中要項之一,當行政與立法兩權產生矛盾時,可由人民的創制與複決做出最後的定奪,此乃該憲法引進直接民權的基本論點,設想十分周延。
實際上,在威瑪共和時期,總共有八次人民創制議案的提出,但均未能成案或通過。當前德國許多法政學者都認為,威瑪共和時期直接民權的經驗,弊大於利。首先,提案者對於所提出的議題宣導不夠,因而民眾瞭解有限,同時,民眾對於議題又只有是與否的選擇,缺乏妥協,難於定奪。此外,一般人民認為,就算動議通過之後,也不知政府如何執行,因為這些議案都是針對政府而來,有些政府反對,有些政府根本無能為力。
結果,社會上分歧與對立的意見日益尖銳,使得創制與複決權的行使,不但未能達到輔助代議政治不足的效果,反而給予煽動者很大的活動空間,此兩權並淪為反對黨攻擊政府的利器,成事不足,敗事有餘,終於加速了威瑪共和體制的瓦解。當然也有一些學者持相反的意見,他們認為就是因為當時公投的門檻太高,導致民眾無法以此方式監督政府,才使得威瑪政府傾倒。
希特勒時代
當1933年希特勒掌權之後,他為了鞏固個人的統治以及納粹政府的專制與極權體制,也曾採用了公民投票(Plebiszit)。納粹黨先通過所謂的公投法(Gesetz ueber Volksabstimmung, 1933.7.14.),以取得合法性以及行使公投的權力。隨後,希特勒曾於當年年底將國會解散並舉行改選,同時他還將月前退出國際聯盟此一外交議題的公投與國會選舉合併舉行。此乃明顯的企圖以他的個人領導魅力以及國外的壓力,來達到他獨裁的目的,而公投的結果正好符合他的企圖。因此,國會得以依照他的意願重新改選,德國也從此退出了國際聯盟。
次年八月,在當時德國總統興登堡(Paul von Hindenburg)去逝的前一天,內閣就已經完成了總理與總統的職位合一的行政程序。兩週後,希特勒假其深厚的民意基礎,將此一程序訴諸公投,再度獲得絕大多數民眾的支持,成功地把自己送上了國家權力的高峰,完成了他獨裁專制的最終目的。
第三個實例,則是希特勒為了滿足其向外擴張的野心,繼續不斷地煽動百姓,並於1938年四月再度以公民投票的方式,希望民眾來肯定他月前併吞奧地利的正當性。希特勒此舉則是明顯的向國際社會宣示,在他的領導下,納粹政府的政策是受到德國人民絕對支持的。結果,也正如其所料,德國人民再度肯定他的政策,因而助長了二次大戰的爆發。
由此可見,希特勒時代的公投都是由政府發動,也都是事後再來尋求民眾對既成事實予以背書,而且也都達到目的,並助長了獨裁者的聲勢。這與威瑪時期,由人民團體或在野黨發動的創制複決兩權而都未能成功,有明顯的區別。
此外,當時德國受到世界經濟不景氣的打擊嚴重,凡爾賽條約的種種限制與巨額賠償的強大壓力也達到高峰,因而人民同仇敵愾的心理極為強烈,對內祈求救世主的民意高漲,對外政策上的團結一致性也極高。希特勒巧妙地運用這股民氣以鞏固其權力,並達到獨裁與擴張勢力的目的,是當時公投的一大特色。再者,在公投議題的設計與措詞上,希特勒更是極盡聳動之能事,激發了民眾強烈的民族意識,這也是他成功地操縱民意的原因之一。
還有,由於民族意識帶有高度的危險性,因為主事者容易被民眾的激情簇擁而沖昏頭腦,情緒容易被濫用,最後做出錯誤的判斷。再者,希特勒的公投乃將國際或是外交的議題與國內的選舉掛勾,這也顯示了民眾對於國際議題的共識要遠超過於國內議題,因此運用民氣以及共識才能發揮助選與催票效果。
聯邦德國時期
一九四五年第二次世界大戰結束,德國基本法之中所規定的複決案範圍極為有限,最重要的原因當然是為了避免希特勒獨裁的歷史重演,當時在制憲會議中,不少議員都認為公民投票是煽動家的最佳利器,不得入憲,其原因包括:
1. 公民投票會將政策撕裂後個別處理。因此,此一政策與其他政策之間的關聯性以及政策與政策之間相互的影響,均將無法顧及,以至於政府對於公投的結果無法因應。
2. 公民投票會對於政黨產生不良的影響。單一議題或政策的公投影響越大,政黨的政策將越失去意義,政黨的整體理念與政策規劃都將受到影響,因而增加政黨政策的投機性以及政治的不穩定性。
3. 在此資訊發達的時代,多數的議題都無法以簡單的「是」或「否」來回答,因而,立法必須花下許多的人力與物力,其來有自。
4. 公民投票缺乏民主制度中的妥協精神,反而會將議題兩極化,同時將會埋沒少數的意見。
5. 公民投票是極權者的利器,他可利用議題的制定並煽動群眾,以達影響其結果的目的。若民眾不斷因此被利用,這將對於政治文化產生極為負面的影響。因此,公投不會創造更多的民主,反而只會製造更多的意見與煽情。
6. 一般民眾對於政治事務都知之有現,在政黨的政策制定過程當中也始終置身事外。因此,政黨都應該積極改善其與民眾之間的關係,多讓民眾參與政黨事務,這要比公投對於國家民主發展更有助益。
結 語
綜上所述,以德國施行公民投票的經驗觀之,1919年威瑪憲法頒布時,其民主的特色受到舉世的注目與讚揚,其中創制與複決的貢獻至大。雖然此時期的民意高漲,但是民主的條件不足,導致直接民權的效果適得其反,反倒有助於社會對立的尖銳化,成事不足,敗事有餘,終於形成獨裁。
粹黨執政後,他們以民粹的方式煽動群眾,再以立法取得公投發動權的正當性,公民投票就變成希特勒集權與對外擴張的一項利器,結果助長了戰爭的爆發,並造成了德國人民重大的傷亡。戰後制憲時期,西德的主權受到限制,再加上歷史的教訓,未將曾被濫用的全國性公民投票制度入憲,是很可以理解的。雖然公民投票的民主本意雖佳,但其負面的作用甚大,德國的殷鑒不遠,因而必須審思慎擇。
反觀台灣,2004年與2008年民進黨都提出公投議案,也是與大選掛勾,但因議題敏感,遭到美方的強力批評,鬧得沸沸揚揚,但也多少對提案的政黨產生催票的作用。目前台灣的公投門檻降低後,台獨的公投必將被美方阻擋,因為美方必定不願被台獨拖下水﹐屆時若北京怒而犯台﹐美國介入與否都極為尷尬﹐故必須未雨綢繆、防微杜漸。
反之,若有人提出九二共識公投,又在年底與地方選舉一併投票而通過,那民進黨是否可以藉此最新民意來說服黨內反對派?若此,2019年政府當會制定出與九二共識相關的政策,以達成兩岸融冰的目的,而這將產生巨大的外溢效果,北京也將樂觀其成,這是否對於民進黨2020的大選當會有相當的加分效果,不得不察。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)