前言
自2008年金融危機爆發以來,全球對外直接投資的流量巨幅下降。以2008年當年為例,全球流量減少了百分之二十以上,並且已開發國家的流入量減少了將近三分之一。然而,在全球銀根緊縮的背景下,中國能源公司頻繁的海外交易紀錄就顯得意義深長。無論是在已開發國家如挪威、加拿大或是開發中國家巴西、俄羅斯甚至是剛結束內戰的安哥拉,中國能源公司都是當地採礦、石油等能源相關產業的主要投資者。根據英國金融時報的數據,中國石油公司於2010年 的海外併購案件占當年全球石油產業併購交易量的五分之一。當談及中國能源公司海外擴張的巨大潛力時 ,多數分析將之歸因於中國政府的角色,尤其是在「走出去」戰略框架下政府各部門提供的資金與政策扶助正符合了「重商主義」的邏輯。同時,中國能源公司均屬中央政府管轄的中央國有企業,此一產權結構更為「重商主義」的說法提供了有力的證據。
然而,重商主義的精髓在於「國家主導、企業跟隨」的原則。亦即企業僅為國家的政策工具,不具備獨立的決策能力,企業進行商業活動的最終目的則在於服務國家利益。這樣的「政府與企業關係」顯然已不能說明後公司化時期(post-corporatization)的中國能源公司。再者,重商主義的邏輯難以解釋為何中國能源公司、特別是石油公司在海外市場上的競爭多過於合作。最後,當重商主義的分析聚焦於中國能源公司海外項目的快速增加時往往忽略了項目的多寡無法反映真正的經濟效益。例如中國審計署於2011年公布,截至2009年底在中化集團的六個海外油田投資中,三個虧損項目共損失約1527萬美元。同時根據官方人民日報的報導,截至2010年底中國石油公司共投資144個海外項目,其中有三分之二處於虧損狀態。基於上述幾點,重商主義顯然無法提供中國能源公司海外擴張一個合理的解釋框架。
本文嘗試以新古典現實主義解釋中國能源公司施行「走出去」戰略時的海外投資行為,並以中國三大石油公司在拉丁美洲的投資項目作為研究個案。新古典現實主義為當前美國政治學界分析外交政策的主要理論途徑之一,該理論架構的優勢在於同時兼顧了國際權力結構對國家行為的條件限制,以及國內政策制定過程中行動者間的權力互動。
從新古典現實主義認識中國石油公司的跨國經營
自1998年Gideon Rose針對國際關係領域的五本重要著作進行書評,並根據其分析邏輯上的共通性提出新古典現實主義的概念後,該一理論架構已成為美國政治學界研究外交決策的主要途徑之一。延續新現實主義的基本立論,新古典現實主義認為國家的行為主要受到國際權力結構的制約。在生存為國家唯一目的的前提下,各個國家會依據各自在國際權力結構的位置作出相對應的決策,例如權力抗衡(balance of power)、扈從(bandwagoning)、卸責(buck passing)等。然而不同於新現實主義,新古典現實主義主張一個國家的具體外交政策不僅僅受到國際權力結構的制約,國內的權力結構如政策制定過程、國家與社會的關係等也會對該國的外交行為與政策產生相當程度的影響。亦即在新古典現實主義的理論架構中,國際權力結構是自變項 (independent variable),而國內權力結構是中介變項 (intervening variable)。因此,當研究者將一個國家的外交政策作為依變項時,必須瞭解到國家決策者的思維不僅僅受限於該國在國際權力體系中的相對位置,其真正的決策同時受制於該決策者在國內政策制定結構中與其他相關行動者的互動。也正因為多了後者的影響,一個國家的外交政策與對外行為不必然是極大化國家生存利益的最佳選擇。
以新古典現實主義的理論架構檢驗中國的「走出去」戰略以及中國石油公司的海外擴張需要研究者進一步分析國家與企業在石油產業裡的互動關係,而這一點往往是持重商主義論者所忽略的。雖然相較以往,當前中國在國際權力結構中的重要性大幅提升,同時特殊的黨國體制也使得國家在面對企業時有一定的干預角色。但實際上,歷經了近三十年的國企改革以及公司化歷程,中國政府很難再以行政命令的手段主導三家國有石油公司(中石油、中石化、中海油)的海外擴張。換言之,任何缺乏公司經濟利益的外交政策對於三家國有石油公司而言不具任何執行誘因,以下分三點詳述之。
首先,除中海油於1982年以「油公司」的制度成立外,中石油與中石化皆從相關產業部委演變而來,而三家石油公司都曾經歷過行政總公司的階段。因此在面對政府管制時,三家石油公司都有訊息不對稱的優勢。復以中國行政官僚間的互動素有「分裂的威權主義」(fragmented authoritarianism)之稱,部門間的利益衝突往往導致政策執行上的不協調,石油公司的訊息優勢更為彰顯。其次,三家石油公司都具有副部級的行政級別,在與官僚部門協商與議價的過程中,絕不僅是消極的接受者。根據Erica S. Downs的研究,許多海外油田的投資項目皆是由石油公司先在海外市場上尋找標的物,再回到國內要求相關部門給予資金以及外交政策上的支援。第三,當前國企經理人的任用已從「又紅又專」轉向專業主義,同時其升遷也逐漸轉向以經濟表現指標為主。在這樣的國企經理人管理體制下,純粹為國家利益服務的海外擴張實難說服石油公司執行。
簡言之,由於三大國有石油公司不能再簡單地以政策工具視之,其對商業利潤之追求往往導致彼此之間形成競爭關係卻又無法在政府協調下進行合作。從國家的角度出發,這樣的競爭關係直接對極大化國家利益的目標形成挑戰。這也正是為什麼在石油公司海外項目績效普遍不彰的情況下,政府仍無法主導、介入以達到總體最佳的海外擴張目標。
中國石油公司在拉丁美洲
拉丁美洲天然資源豐富,在世界能源生產鏈上佔有一席之地,對於亟需拓展能源供應源頭的中國來說具有極大的吸引力。然而,由於拉丁美洲長期為美國的後院、深受美國勢力影響,復以各國內部政治情勢複雜,中國石油公司進入該地區的速度與程度相對其他地區而言是較為滯後的。與同樣是能源資產豐富的非洲國家相比,拉美國家內部掀起一波能源產業國有化的風潮,甚至將國有化的改革視作「拉丁美洲國家石油和天然氣工業民族主義運動」的主要環節,此舉也直接提高了中國石油公司進入該地區能源市場的障礙。不過,鑑於作為中國進口原油產品的中東地區戰爭頻繁、局勢動盪,中國政府考量到能源安全欲建立多元化的石油進口戰略,鼓勵中國石油公司積極參與拉美能源市場。
不過,三家中國石油公司卻是以競爭多於合作的方式進入拉美能源市場。隨著公司化改革以及石油產業的重組讓中石油與中石化不再以上、下游生產鏈作為分工,中石化如同中石油一般亦可進行上游開採業務。為彌補因計畫經濟時代的分工造成其上游業務板塊過小的缺憾,中石化積極尋求與各國石油公司合作的機會,例如2004年與巴西石油公司簽暑了全方位的合作協議以及與厄瓜多石油公司簽訂關於亞馬遜地區鑽井項目的合約。同時,公司化的改制讓石油公司成為以追求利潤為導向的商業組織,因此中國三家石油公司在拉丁美洲相互競爭以追求商業利潤時有所聞。例如2004年,中石化尋求與巴西石油公司聯盟,曾造成中石化與中海油之間的關係緊張。按計畫經濟時期的安排與其後的發展,中海油擁有海上油氣資源對外合作的專營權,而巴西石油公司擁有先進的深海探勘技術,兩者有長期穩定的合作關係。不過,如前所述,由於中石化一直苦於缺乏上游的油源,海上油源便成為其拓展國際業務的一個重要方向。因此中石化與中海油在爭取與巴西業務合作方面,彼此曾有激烈的遊說、競爭,最後由中石化勝出與巴西合作開發南海原油,打破中海油壟斷海上油源的傳統。
由上述中石化與中海油的競爭可知,中國石油公司在海外的活動不如重商主義所言是一個協調一致的國家行為。相反的,兩者間的互動完全是市場行為,是各公司單獨投標競爭後的結果。至於國家的角色僅在確定兩者在爭取海外業務的過程中不至演變為惡性競爭。能源局和發改委曾發文要求三家石油公司在海外競購同一標的物時盡量採取合作。但若合作無法進行時,各家企業仍可各自投標、提出報價,倘若有一家以上的中國石油公司入圍,報價最低的公司應退出競購。因此,如果不瞭解中國石油產業在計畫經濟體制下的運作以及其後重組的過程,就無法瞭解為什麼中石化在尋求海外項目上展現出超乎尋常的積極,同時甘冒打破中海油海上業務壟斷權的風險。同時,如果不瞭解公司化的歷程如何改變了中國石油公司的決策行為,就無法理解為什麼在實施「走出去」戰略的過程中,中國政府往往難以控制企業的利潤衝動,使得國家利益的極大化難以達成。因此,相較於現實主義中的重商主義,將國內政治結構作為中介變項的新古典現實主義對於解析中國石油公司在海外能源市場的活動更具說服力。
結論
伴隨著中國國際實力與影響的迅速提升,中國石油公司在世界能源市場的表現格外引人注目。有論者根據重商主義指出,中國石油公司的海外擴張實為國家行為,以為國家戰略利益服務為目的。針對該既有文獻分析,本文首先指陳既有研究的缺失,進而提出以新古典現實主義作為新的理論工具,並以中國石油公司在拉丁美洲的活動為個案研究。由於新古典現實主義的理論架構優勢在於同時兼顧了國際權力結構對國家行為的條件限制,以及國內政策制定過程中行動者間的權力互動,此一分析架構讓吾人更清楚地看到中國石油公司在海外能源市場的趨利導向以及自主性。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)