新黨/統促黨成員王炳忠、侯漢廷、林明正、陳斯俊等4人疑涉嫌違反《國家安全法》,遭警調約談一案,引起國內的高度關切,並造成兩岸關係的波折。本文不評論個案,但因此案所引發的問題,值得深入的討論,可以分成三個層面予以分析:一般的執法程序問題、我國的國家安全法制問題與對間諜活動的認識問題。
外界聚焦在執法程序問題;中共國台辦則緊急發表聲明說:「對台獨分裂分子袒護和縱容,並採取各種手段主張兩岸和平統一的力量和人士肆意打壓和迫害,大陸此予以嚴正譴責」,我陸委會主委張小月相當不以為意,回以「非常莫名、無法理解」。顯然,涉及刑法與行事訴訟法的執法程序是一重要議題,卻非本案的核心問題,而把本案扯進統獨之爭是離題太遠,更易模糊焦點。問題的本質在於台灣沒有健全的國家安全法制,缺少《反間諜法》因而衍生後續一連串的爭議。當然,國家安全沒有藍綠、沒有統獨的問題,而是必須兼顧人權與安全的問題。
判斷我國國家安全的威脅
國家安全工作的第一個任務,是界定我國國家利益為何,同時判斷我國國家安全威脅的來源為何。毛澤東曾經說過:「誰是敵人,誰是朋友,這是革命(統戰)的第一個問題」。但是,冷戰結束後,敵友關係發生大變化,判斷敵我關係不是一件簡單的事情。在全球化的時代,敵友關係可以分成四類:1.是敵非友、是友非敵(冷戰邏輯);2.亦友亦敵,時友時敵;3.非敵非友,敵友不清;4.敵中有友、友中有敵(你中有我、我中有你)。
目前的兩岸關係,應該屬於第四類,意即敵中有友、友中有敵,因為中共是我國最主要的國家安全威脅,同時中國大陸是台灣最大的貿易夥伴,何況兩岸民間交流緊密而頻繁。
最近,為解決共諜不適用「刑法外患罪」,只能依「國家安全法」輕判的怪象,立法院司法及法制委員會初審通過「刑法部分條文修正草案」,將「刑法外患罪章」中的「外國」擴大為「外國或敵人」;未來完成修法三讀後,共諜均能適用外患罪,洩密罪責可從一年至七年有期徒刑提高為三年至十年,若在戰時洩漏更可重判死刑。
這個法律修正案清楚界定中共而不是中國大陸是我國的敵人,這點沒有疑義,由於中共從未承諾放棄以武力統一台灣,其軍事準備又以台灣為假想敵,同時,在言論與行動上更常常恫嚇台灣,去年多次發生中共軍機繞行台灣,就是一個明想的案例。
不過,在法律上把敵人僅僅理解為中共卻有兩個問題:第一,如法務部次長蔡碧仲所說的,無論是不利於國家安全或利益之行為,還是洩密行為,均能依特別法論處;同一條文出現「敵國」、「敵人」、「該國」等文字,可能會有矛盾。法務部檢察司長林邦樑則表示,將來實務上對「交戰或武力對峙」有認定調適問題,會向國防部請教。
第二,如前所述,兩岸關係是敵中有友、友中有敵,因此在明確化中共是敵人的同時,必須認知到,中國大陸社會也有很多台灣的朋友,這才不會混亂兩岸關係的分界,把我們的朋友都推到敵人的陣營中,而不利於維護我國國家安全。因此,在法律上,仍需從行為上認定敵人是誰與什麼是敵對(威脅)行為,而不是僅限於中共這個對象。
台灣的法制缺失
根據尤正才所寫的《我國現行法規中之「國家安全」概念分析》一文的分析,以「國家安全」一詞在法務部「全國法規資料庫」中檢索,共計有 48 種法規涉及國家安全,發現我國「國家安全」法規概念非僅現行《國家安全會議組織法》第 2 條明定的國防、外交、兩岸關係、國家重大變故,尚且包括國家安全情報、調查保防、國家安全維護、廉政、海岸巡防、國家機密維護、政黨違憲解散、訴訟、軍事審判、公務人員任用、通訊監察、入出國管理(入出境)、外僑投資、電信、集會遊行、貿易、著作權、專利、科學研究技術發展等 20 種概念內涵。
因此,尤正才主張,國家安全政策(國防、外交、兩岸關係、國家重大變故)可以說是「國家安全」一詞的外顯範疇(explicit category);而國家安全情報以及國家安全維護(包括國家機密保護、人民基本權利限制、外資限制 3 個副範疇)則屬於「國家安全」一詞的隱含範疇(implicit category)。《我國現行法規中之「國家安全」概念分析》這篇文章揭示了我國有關「國家安全」的法規眾多,並整理了我國法規關於「國家安全」的意含為何,的確是一篇有開創性與啟發性的研究論文,同時可以發現,一方面作為我國的國家安全基本法的《國家安全會議組織法》對國家安全的定義非常偏狹;另一方面在我國各種法規中所涉及國家安全概念又非常的分散,沒有統一的整體見解來規範。
具體而言,台灣目前所實施的《國家安全法》,是在民國 102 年 08 月 21 日修正通過的版本,內容只有10條,是全世界最短的國安法,直接涉及間諜行為定義的只有1條:即第 2-1 條:「人民不得為外國或大陸地區行政、軍事、黨務或其他公務機構或其設立、指定機構或委託之民間團體刺探、蒐集、交付或傳遞關於公務上應秘密之文書、圖畫、消息或物品,或發展組織。」
至於,我國的《國家安全法施行細則》共有50條,民國76年7月公布實施,歷經七次修正,早已刪除「第二章」第4至18條有關定義間諜的所有條文,剩下來的條文是主要是關於「入出境」與「管制區」的管理,看起來,我國的《國家安全法施行細則》應該更名為《入出境與管制區管理辦法》
這次檢調偵辦王炳忠案依據的就是第 2-1 條,但是何謂「發展組織」的確大有爭辯的餘地。例如,假設王炳忠幫共諜周泓旭介紹我國公務人員(持有國家機密的人)餐敘認識,這算不算「發展組織」?因此,關於「間諜」、「間諜組織」與「間諜行為」,這些都需要法律的詳細定義。乃至於何謂「國家安全」,何謂「違反國家安全」,也都需要明確的定義,才能真正的保障國家安全與維護社會安定。不幸的是,「間諜」與「國家安全」在我國的法律上,若不是沒有定義,就是定義五花八門。
認識間諜行為
在法律上界定「間諜」不是容易的事情,而要界定「滲透」、「統戰」或「顛覆」更加困難,這三個詞在使用時絕大部分是一種政治用語,而非法律用語。環顧全球,也許只有中共才把所有相關作為,儘可能的寫入法律之中。
例如,中共在2015年7月頒布的《中華人民共和國國家安全法》計七章共84條。2014年中共所公布的《反間諜法》有40條,前不久剛公布的《反間諜法實施細則》有26條,上述這兩個法律加起來就有150條。遑論這三年來,中共制訂頒布涉及國家安全的法律還有《反恐怖主義法》《網路安全法》《境外NGO管理辦法》與正在研議中的《中國國家情報法(草案)》等。順帶一提的是,我們應該記得李明哲是怎麼在中國大陸被法辦的。
當然,我們不能學習專制極權的中共,以侵犯人權的方式訂立法律,然而,面對中共對台灣積極滲透的狀況,也顯示我國國家安全政受到嚴重威脅。馬政府時期,前國家安全局局長蔡德勝在立法院答詢時,說「大陸在台灣有五千個不該來而來的人」;美國學者馬提斯(Peter Mattis)也曾指出:「台灣在馬政府執政時期經歷了中共間諜罪活躍的黑暗十年」。
因此,我們該學習民主國家的處理方式,例如美國,它在1917年即制定了首部《反間諜法》,百年來的修訂與增訂已族繁不及備載,而另外制訂的《經濟間諜法》與防止外國滲透內政的諸種法令同樣族繁不及備載。最新的發展是,中共試圖透過政治捐獻、教育、間諜等手段,影響美國、澳洲、紐西蘭和德國國內政治,引發西方國家警戒和不滿。
例如,澳洲媒體長期追蹤報導,中共以間諜操控在澳的商人和留學生,並透過富商向執政的自由黨和反對黨的工黨捐出鉅額政治獻金,工黨聯邦參議員鄧參森隨後因獲得中國富商資助,替中國的南海行為講話,被迫辭去發言人一職。澳洲總理滕博爾公開說:「中國共產黨一直試圖暗中干涉我們的媒體、我們的大學,甚至在國會殿堂民選代表所做的決定」,因此,澳洲正在修訂他們的「反間諜與外國不當干預法」。
過去台灣長期壟罩在戒嚴時期的白色恐怖殘害,警總藉抓匪諜迫害忠良,使台灣人民聞之色變。因此,任何相關法令都很難獲得支持,《保防工作法》胎死腹中就是一例。但是,任何事情過猶不及都不對,中共對台灣的滲透,是一無須辯論的事實,台灣企需補正國安法制,以改變無法可管、無法可循與無法可懲的現狀。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)