本稿件係針對近期南海情勢發展,以及中國大陸推動相關島礁建設中,討論其所顯現法理論述盲點,並據以思考我方如何運用此等機遇期,採取適切因應作為,期能鞏固我南海主權地位,維護國家利益。
論戰暫歇危機仍存
自從2016年7月南海國際仲裁案結果宣佈迄今,菲國發現從中無法獲得任何實際效果,再加上當時菲律賓國內透過民主選舉產生政情變化,杜特蒂總統就任後改變政策,因此在過去一年多以來,南海情勢相對緩和。
2017年7月中國大陸與東協各國完成草擬南海行為準則框架,並於8月6日中國大陸與東協各國外長會議中順利達成協議,北京充份主導議程,儘管最終結果仍需時日方能定案,但此等發展趨勢,顯然使得區域外強權或多或少喪失操弄與干預空間。
不過由於東協外長在當時曾經另外發表聯合聲明,在其內文特別對於南海「非軍事化」表達堅定立場,因此對中國大陸未來經略南海來說,如何能夠降低島礁建設軍事化色彩,其實就成為面對東協各國應對關係上相當重要課題。
特別是西方智庫對於中國大陸所推動南海島礁建設諸般設施,都保持高度關注與嚴密監視,希望從中能夠找到能夠政治操作口實。而且三不五時,美國亦堅持運用軍艦,依其「航行自由法案」指導,強硬闖入各島礁周邊水域進行政治表態。
所以就目前南海情勢發展來說,儘管是表面上法理論戰暫歇,但未來仍然存在各項爆發危機誘因。但若是檢視中國大陸經略島礁相關作為來說,顯然其並未真正重視法理論戰,特別是在建設島礁民用機場上,更是存在漏洞,難以自圓其說。
宣稱民用缺乏配套
保疆固土必然要重視法理層面課題;儘管目前南海法理爭議暫時休兵,但整個問題並未完全底定。法理論戰講求是證據與論述基礎,因此在經略南海上,所有作為都要考慮能否為法理論戰獲得籌碼。
目前中國大陸在南海島礁建有機場,並對外發言強調其民事與和平用途,並分別在2016年1月6日徵用民用航機,成功試航永暑礁機場;亦在當年7月13日分別運用南方航空與海南航空民用客機,完成美濟礁與渚碧礁機場試航起降作業。
儘管當時中國大陸曾經對民航機試航南海,高調對外發佈過新聞;但迄至目前為止,此等機場都尚未申請國際航空運輸協會機場代碼(IATA code:International Air Transport Association airport code)以及國際民用航空組織機場代碼(ICAO code: International Civil Aviation Organization Airport Code)。
國際航空運輸協會機場代碼是由國際航空運輸協會統一規範律訂,俾能代表全球大多數機場代碼。其編號規則係用3個英文字母組成,多半在登機證及行李牌上,都是使用國際航空運輸協會機場代碼,來註記啟程、轉機與目的地機場。這個代碼分配是依據國際航空運輸協會第763號決議,並由位於蒙特婁之國際航空運輸協會總部管理,並且在每半年刊行之國際航空運輸協會編碼目錄通報中,都會加以修訂。
而國際民用航空組織機場代碼則是由國際民用航空組織為全球所有機場所訂定之的識別代碼,國際民用航空組織機場代碼由4個英文字母所組成,此等識別代碼具有區域性以及國家識別之編碼結構,理論上應當不會重複。通常首個字母代表所屬大洲,第二個字母則代表國家,剩餘兩個字母則用於分辨機場所在城市或地區。部份國家因幅員廣大,則以首字母代表國家,其餘三個字母用於分辨城市或地區;國際民用航空組織機場代碼通常用於空中交通管理及製作飛行計畫等。
光從前面描述中,就可以看出只要能夠順利申請到此等代碼,就可以獲得能夠實施有效治理,以及聯結主權地位證據。目前我國在南海雖僅控有太平島,在國際社會如此艱難環境下,太平島機場仍然順利申請獲得ICAO代碼為RCSP,其中RC兩碼就已經明確表達該機場具有主權意涵。同樣儘管東沙島並未在南海島礁主權爭議範圍內,我亦將東沙機場順利申請獲得IATA代碼為DSX,以及ICAO代碼為RCLM,對於我維護主權來說,具有重要意涵。
此外在航空專業領域中,此等機場資訊更應納入中國大陸所稱之「航行資料彙編」(AIP:Aeronautical Information Publication),或是我國民航規範所稱之「飛航指南」,以便進一步在國際法實踐運作上,建立實際證據。此等文件雖然係限於民用航空專業人員所使用,但其為國際民用航空組織,或是具備相當資格國家,所刊行對外公開發布文件,其內容係針對民用航空活動,所必須運用導航資料,其中包括規定、程序和其他涉及在特定國家領空與相關空域飛行之資訊細節。
大陸所稱航行資料彙編或我方所發行飛航指南之體例、結構與內容是透過標準化國際協議,由國際民用航空組織所統一制定。通常航行資料彙編會劃分成三個章節:GEN(通用)、ENR(航路)與AD(機場);其中所附航空用圖大多數都會在編輯時附在AD章節中,其中自然就包括所有公共機場詳細資訊與相關航空用圖。
此等文件發行權責單位通常是各國主管民用航空活動民航局,並且其係採取系列性連續刊行出版物,目前諸多國家都同步刊行電子版,或透過網頁提供具有正當需求者下載運用。儘管此等資料係由各國握有權限發佈,但須透過國際民用航空組織審議,不過只要是能為全球公益與飛航安全,自然就會讓所主張島礁機場主權地位獲得國際組織背書。
兩岸都須理解,其實除機場外,尚可在世界氣象組織註冊測候站與氣象測報中心,只要在南海諸島上各種作業單位,透過國際組織加以註冊,並且隨時對外發佈資料與提供服務,再以適切方式,將航海導航設施納入國際海運組織相關資料冊,裝設於南海島礁空中導航參考號標與信號臺,只要是能夠在國際組織文件登錄,就是在國際法理論戰中,多取得一個據點。
掌握機遇積極經略
兩岸經略南海都還須繼續努力,目前大陸在國際社會具有相當地位,但卻在鞏固法理依據上未曾用心,其實顯現出內部體制問題。儘管2012年曾經籌設中央海洋權益工作領導小組,希望能夠妥善處理有關海洋管理多頭馬車現象。但後續只在2013年透過「國務院機構改革和職能轉變方案」,將國家海洋局及其所屬中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察等單位整編成為中國海警局,暫時疏緩五龍治海紛亂現象。
但就南海問題來說,中國大陸並未專設任何政策協調領導工作小組,以實際經略南海來說,大權仍責由解放軍負責,特別是解放軍海軍更在守衛國土前提下,成為實際處理政務主角。前述有關國際法理上,建立有效治理論述據點作為,自然會在外交、民航部門與解放軍相互協調間,成為三不管地帶與政策規劃盲點。
眼見中國大陸在此有所不逮,吾人在國際社會環境條件不利前提下,更要積極進取,儘量在各個國際組織規範與文件上留下有效治理記錄,作為未來南海法理論戰證據。雖然就目前政府執政心態來看,南海問題是多一事不如少一事痛腳,亦是處理兩岸關係可能另生枝節難題;但吾人仍應趁此機遇期,積極經略南海。
基本上經略南海是要對國際社會要提供公共財,各項作為絕不能止於口號,必須在實際作為上拿出績效。儘管會有強權對建設島礁機場大做文章,但只要太平島機場能夠在國際航班途經南海正常故障時,讓其順利平安轉降,解救搭乘乘客人命,就可以讓一切蜚短流長偃旗息鼓。
同樣對搜索救難、環境保護、生態保育、取締非法跨境犯罪以及反制恐怖主義活動,只要能獲得具體績效,拿得出具體事證,不但是彰顯有效治理事實,更是證實對外聲稱南海建設具有國際社會公共財論點。所有在國際社會上能夠產生正面效益作為,基本上都不會與經濟上經略獲利行為有所衝突,甚至諸多作為對於永續經營來說,更具有正面意義。
而且還要考量主動出擊,運用南海資產結合海洋遊憩活動,舉辦海洋運動賽事,降低軍事對立氛圍,支持科研調查活動,運用軟實力範圍上操作面向,不但在國際社會可有助於國家形象,更可在活動中,呈現出共同開發合作,符合南海宣言精神作為;亦可從中尋找創收獲益機會,奠下永續經營基礎。
最後還是要提醒,經略南海必須摒除爭議性商業行為,諸如開發島礁觀光兼營賭場,或是不考慮生態條件,進行水產養殖。不擇手段殺雞取卵,將產生極為嚴重後果。如何經略南海,並且能夠永續經營,這將考驗炎黃子孫智慧。但在目前兩岸未來發展前景尚未完全底定前,如何共同面對此項先人遺產,這更是項無法逃避之歷史課題。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)