2017年10月12日美國國務院宣布將退出聯合國教科文組織(UNESCO),到2018年12月31日生效後美國僅保留在該組織觀察員國地位。稍後,外交關係協會主席哈斯(Richard N. Haass)在推特上表示,「川普的外交政策已經找到了主題:撤退主義(Withdrawal Doctrine)。」川普(Donald Trump)就任總統以來宣布退出的國際協定包括跨太平洋夥伴協定(TPP)和巴黎氣候協定,他更拒絕重新認證伊朗限核協定,其他被他認為不利美國的機構或條約還包括北約、美國與南韓的自貿協定以及美國與俄羅斯的縮減核武協定。12月美國通知聯合國將不再參與《全球移民協議》(Global Compact on Migration)。
美國在二戰後長期奉行的自由主義安全觀以結盟(alliance)的形式維護全球穩定,以軍事力量為主體提供盟國巨額軍事援助,對盟友「搭便車」行為則睜一隻眼閉一隻眼。此一安全觀和美國推動的自由貿易緊密結合、互為表裡。然而,當美國在貿易方面不再佔有優勢其安全觀也就開始動搖。日本前駐聯合國代表、國際法庭前庭長小和田恆(Hisashi Owada)早在上個世紀末就曾警告,二次大戰後美國以提供安全、開放全球經濟、援助經濟發展和強化國際建制等公共財的方式追求「單邊全球主義」(unilateral globalism),但是後來卻演變成只追求其本國利益的「全球單邊主義」(global unilateralism)。
儘管小布希和歐巴馬都曾抱怨過中國和日本「搭便車」的行為,但川普提出的「美國優先」才算是具體對策:不以追求本身的絕對利得(absolute gains)為滿足,而堅持在相對利得(relative gains)上與主要對手國家論斤計兩,美國也因此從提供「公共財」的「善霸」(benign hegemon)成為具掠奪性的「惡霸」(predatory hegemon)。
從地緣經濟角度看影響拉美最大的當屬「北美自由貿易協定」(NAFTA)重新談判。一則由於墨西哥對修訂《北美自貿協定》仍有所期待,再則不希望美國取消對所謂「夢想者」—即在孩童時抵美的墨西哥移民—的保護,去年1月就任墨西哥外交部長的路易士•比德加賴(Luis Videgaray)對談判所做的配套準備可謂「點滴在心頭」。儘管墨西哥長期以來採取不干涉他國事務的外交原則,但比德加賴為討好川普政府不僅驅逐了北韓駐該國大使,更在拉美國家中帶頭向委內瑞拉總統馬杜羅(Nicolás Maduro)施壓。12月21日聯合國大會以128票對9票通過決議案反對美國承認耶路撒冷為以色列首都並要求美國撤回決定,35個投棄權票的國家包括墨西哥和加拿大。然而根據NAFTA已進行的五輪談判結果,墨西哥似乎未能獲得相對的利益。
重新談判三方談判代表分別是美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)、墨西哥經濟部長瓜哈爾多(Ildefonso Guajardo)和加拿大外交部長弗雷蘭(Chrystia Freeland)。從8月16~20日首輪重新談判的「各說各話」到10月12-17日第四輪談判三方出現「巨大觀念差異」,其主要爭議有四,日落條款(Sunset clause)、汽車原産地規則(Automotive Rules of origin)和爭端調解(Dispute Settlement) 和貿易障礙。《金融時報》專欄作家盧斯 (Edward Luce)將前三者稱為「川普投給全球貿易的三顆毒藥」。
先看美國提出的「落日條款」。原協定2205條關於退出的程序非常簡單,僅需6個月前向其他會員國提交書面通知即可。針對美國增加5年自動失效的規定,墨西哥駐美大使古提雷斯(Geronimo Gutierrez)表示「會對美國、墨西哥和加拿大的商業部門造成非常不利的後果」,因為「就好像是為婚姻契約加上一個失效日期。離婚變成不可避免的結局。」
次看汽車原産地規則。目前汽車原産地規則要求在北美銷售的汽車至少有62.5%的零部件來自北美地區才可免除進口稅,特朗普要求將免稅門檻提高到85%,而且要有50%來自美國,美國商會指特朗普政府試圖以「毒丸提案」(Poison Pill Proposals)破壞談判。
再看爭端調解。NAFTA協定第19章中設有一般性爭端解決程序規定,即在「機構設置及爭端解決程序」規定下建立一個由「自由貿易委員會」(Free Trade Commission,FTC)管理之政府間爭端解決機制。其中規定國與國之間的爭端解決模式,會員之間如發生貿易或投資爭端,首先需透過爭端雙方的談判和諮商尋求解決方案,並要求參與諮商之國家,必須依該協定其他諮商條款就任何事宜進行諮商時,均應提供足夠之極密或專利資料。美國表達刪除這一章的意願,但爭端調解機制的弱化恐使美國可為所欲為。
末看貿易障礙。美方要求消除加拿大對於乳製品及禽類產品的進口關稅,同時對於易受到墨西哥進口產品傷害的美國季節性農產品提供更大保護。10月17日第四輪談判結束後加拿大外交部長在聯合記者會上表示,美國提出了一系列「非常規要求」可能逆轉北美自貿區23年來的開放和合作,甚至可能違反世貿組織規定。她強調「有效、透明和可執行的爭端解決機制對NAFTA而言至關重要。正如好籬笆造就好鄰居,好的爭端解決制度造就好的交易夥伴。」墨西哥外長則表示不會接受「受限制及操控」的貿易,必要時會離開談判桌。NAFTA談判至少已產生以下三個層面的影響。
就國際層面而言,由於跨境供應鏈如何改變企業損益分配遠比傳統貿易更複雜,退出北美自貿協定可能帶給美國的實質損害可能比川普的估算要嚴重。美國達特茅斯學院 (Dartmouth College)布蘭夏德(Emily Blanchard)教授在《川普時代的經濟與政策》(Economics and policy in the Age of Trump)一書中總結了「貿易衝擊」辯論:「儘管《北美自由貿易協定》可能不怎麼有助於提振或損害北美大陸的整體經濟增長和富裕,但它對於重新界定產品如何生產以及在哪裡生產產生了強大影響」,她認為「北美供應鏈越盤根錯節,開放的NAFTA越能分享其利。」
以汽車原産地規則為例,銷售北美汽車免稅門檻從62.5%提高到85%受影響最大的是日本,因為美日貿易逆差主要來自汽車產業,美國對日本汽車業在墨西哥設廠利用NAFTA關稅優惠之便大舉輸入美國、剝奪美國國內就業機會 積怨已久。再者由於日本幾乎完全不從美國進口汽車,這也就難怪11月6日川普在日本對商界領袖發表講話時指出「美日貿易並非自由的或互惠的」(our trade with Japan is not free and it’s not reciprocal)。
川普對貿易逆差理論和現實差距的瞭解似乎不夠深入。去年他問日本汽車製造商為什麼不能在美國生產更多汽車,而把造好的汽車運到美國。事實上,日本企業在美國銷售的汽車中,四分之三以上是在北美製造的。新版要求將使日本在墨西哥的汽車廠幾乎大半轉移至美國,不但使日本汽車業成本大幅上升,對其全球布局影響更大。
對美墨關係而言,為確保製造業的國際競爭力,身為全球第四大汽車出口國的墨西哥不願接受更嚴格的「原產地規定」,寧可恢復美國向世貿組織成員國間提供的「最惠國」待遇,其關稅通常遠低於35%。以墨西哥生產的汽車為例,除皮卡外,美國只能徵收2.5%的進口關稅。
北美自貿協定若終止,三國間貿易將遵循世貿組織規則或雙邊貿易協定。美國是發達國家,按世貿組織規則進口關稅要比墨西哥低,這反而對美國更不利。美國的平均進口關稅稅率為2.2%,而墨西哥平均進口關稅稅率為7.5%。墨西哥出口美國的商品中有70%仍然享有零關稅,其餘30%的平均稅率為3%。更嚴重的是川普如果在未來的談判仍堅持「美國優先」,今年7月墨西哥可能會選出另一位民粹總統奧夫拉多爾(Andrés Manuel López Obrador)對付川普,如果因此導致墨西哥的經濟民粹主義興起恐將成為災難。
對中拉關係而言,由於墨西哥首富史林(Carlos Slim)所屬Giant Motors與中國車廠江淮汽車(JAC Motor)的合資工廠已於去年3月28日在墨西哥開始製造專銷拉美市場的休旅車,此項超過44億披索(合2.3億美元)的合資計畫不僅利於紓解墨西哥因NAFTA前景不確定性帶來的壓力,藉分散進、出口管道減輕對美國的依賴,更有利於中國將墨西哥作為向拉美其他國家出口的裝配中心。難怪美國「汽車製造聯盟」(Alliance of Automobile Manufacturers)發言人會表示「沒有NAFTA,中國會贏」 (With no NAFTA, China would win)。
去年9月墨西哥總統訪中期間,習近平指出中墨關係已經「呈現全方位合作新局面」。美洲對話組織(Inter-American Dialogue)拉丁美洲與世界專案主任麥沛宜(Margaret Myers)認為這意味著中墨關係的重要性已經接近於中國與德國的「全方位戰略夥伴關係」的地位。如果美國的外交邊緣政策最終導致北美自由貿易區等國際合作終結,中拉建立「命運共同體」的可能性將會進一步加大。
根據「美洲開發銀行」(Inter-American Development Bank, IADB)的統計,拉丁美洲自美國進口的比例從2000年的50%降至2016年的33%,同期中國則從3%增至18%。IADB總裁莫雷諾(Luis Alberto Moreno)指出,「中國已經成為拉丁美洲急需的新基礎設施項目的主要承建者,並將這些投資納入一帶一路計畫。一帶一路計畫是一個關於聯動、合作和繁榮的全球願景,已得到了拉丁美洲領導人的強烈共鳴。」
美國外交史學者米德(Walter Russell Mead)在2014年5~6月號《外交事務》題為「重返地緣政治」(The Return of Geopolitics)的文章指出,「2014年迄今紛紛擾擾,許多地緣政治上的宿敵重新回到舞台上…西方不應該期待那些老套的地緣政治會消逝。」儘管中、美在拉美並非地緣政治上的宿敵,但不可否認的是自2013年11月美國國務卿凱瑞(John Kerry)宣告「門羅主義時代已結束」後,中國地緣經濟戰略對拉美的影響力已逐漸增加。美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)資深拉美研究員歐尼爾 (Shannon O’Nell)認為「北美自貿協定死,中國贏」(China Wins if NAFTA Dies)不無道理。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)