前言
APEC是亞太地區最重要的經貿論壇,其運作模式以三大支柱為基礎:自由化、便捷化、經濟與技術合作。過去美國為首的APEC已開發經濟體明顯注重自由化與便捷化發展,因為已開發經濟體的外貿較具競爭力,推動自由化與便捷化旨在拓展海外市場佔有率;而新興經濟體則注重經濟與技術合作,因為新興經濟體處於開發中階段,需要已開發國家提供的技術協助。
自由化與便捷化,亦即降低或去除經貿障礙,並提升效率、降低交易成本。理論上當障礙去除、效率提升,經濟福利可以獲得提升,亦即APEC區域的資源能夠獲得經濟學所追求之最適化的配置。然而美國總統川普反對自由貿易,因為自由貿易將使比較利益原則發揮到極致,導致美國缺乏比較利益的產業失去提供工作機會能力。川普認為能夠為美國人創造就業機會的貿易,才是所謂「公平貿易」。
由於川普的觀念與政策與過去歷任的美國總統,針對APEC自由化與便捷化目標有顯著的差異,因此過去美國領導已開發經濟體陣營主導相關議題的狀況已經不再。川普認為多邊自由貿易協定,諸如「跨太平洋夥伴協定」(TPP)甚至是尚未成形的「亞太自貿區」(FTAAP)都可能衝擊美國產業,將美國人的工作機會轉手讓給貿易對手,是以川普政府希望轉移多邊談判的方式至雙邊談判,以利落實其所主張的公平貿易-確保美國民眾的工作機會。
APEC是一個以共識決、自願性為原則的經貿論壇,並非是一個謹守規範的貿易區塊。且APEC決議為非約束性,主要落實承諾的推動引擎為APEC經濟體間的同儕壓力。由於APEC開放性區域主義的遊戲規則,大國提供有效領導的意義相對重要。川普政府強調的美國優先、美國至上原則,與APEC區域合作精神大相徑庭;可以預見川普總統任內,美國將沒有動機與意願領導APEC經貿自由化程序,然而美國代表將會藉由APEC多邊場域,與其他經濟體進行雙邊談判。且對其他經濟體而言,預期雙邊談判的重要性與壓力將大幅提昇。
美國經濟態勢
一般而言,當國內經濟情況好轉時,美國政府積極檢討本身經貿結構、積極對外施壓的動機其實有限。美國是世界最大的經濟體,2017年的經濟規模達19兆3,800億美元,占全世界GDP總和79兆5,400億美元的24.36%,將近四分之一。此外美國也是世界最大的進口國與最終財貨消費市場;美國經濟復甦、需求回溫,有助於國際間價值供應鏈的運轉,甚至是拉抬全球經濟的關鍵。
美國經濟在2017年的表現明顯的優於前一年;因為先前釋出的量化寬鬆(QE)資金回流美國,造成2016年美元走強,對美國的出口動能產生壓抑的效果。2016年的強勢美元加上供過於求使得國際油價持續處於低檔,低油價除了讓美國的商品市場籠罩在通貨緊縮的陰影之外,也讓後危機時代帶動美國經濟復甦的頁岩油氣業者利潤縮減、甚至出現虧損。2017年美元呈現偏弱格局,拉抬了美國出口成長。此外川普發佈獎勵外人投資暨處罰美國企業海外代工宣誓,加上油價回溫激勵能源產業,則使得2016年頗為低迷的民間投資,在2017年展現顯著的反彈效果。
美國景氣復甦有助於其國內就業市場數據好轉;在全球金融危機期間,美國就業市場一度由循環性失業惡化為結構性失業,例如2009年平均失業率高達9.28%。然而2017年美國失業率已經大幅下滑, 2017年10月的失業率為4.1%,為17年來的新低。美國勞工統計局表示已達充分就業水準,所以美國的就業市場已經不再需要以極盡寬鬆的貨幣政策來支撐復甦進度。
以川普政府最重視的失業率而言,美國目前的就業市場展現充分的復甦態勢,因此並無以貿易手段創造企業就業機會的急迫性。而以經濟成長率而言,2017年為川普執政第一年的經濟成長率估計可達2.2%左右,較諸美國前總統歐巴馬任期最後一年的2016年僅僅1.6%的經濟成長,高出了0.6個百分點。
至於2018年美國的經濟表現,國際主要預測機構預測美國經濟成長可達2.2-2.8%。是以川普執政下的美國經濟無論是GDP或是投資與出口等個別引擎,都相對的優於歐巴馬執政的後期;失業率更是遠低於歐巴馬執政八年期間的失業率相關數據,以此推論川普為了拉抬國內經濟復甦而施壓經貿夥伴的動機其實並不顯著。但是觀察2017年1月以來的川普施政與公開演說,大致是以落實選舉承諾為主,因此檢視川普選前承諾,可以程度上的推估其對外經貿談判立場。再者川普競選承諾表示將提升美國平均經濟成長率至3.5%,亦即雖然美國目前經濟處於復甦態勢,但仍未達川普設定標準。
川普對亞太區域經濟整合之政策立場
川普的背景是企業出身,達成經營設定目標是企業不變的準則,最重要的商場規則是兌現承諾。所以值得注意的是川普的選前政策承諾,即便選後會隨外部條件變化而出現調整。但其主要的承諾還是會設法兌現,否則無法對其支持者交代。川普的競選承諾可歸納為三點:第一、川普不排除對外或對內課稅方式來拉抬美國的出口。第二、川普認為在他接任美國總統之前的對外經貿談判,導致部分美國企業失去為美國民眾創造就業機會的競爭力。而他特別提及美國工人,所以顯然是因為貿易而受到衝擊的勞力相對密集之美國製造業;因為貿易取決於比較利益,所以是不具比較利益的美國產業。第三、多邊貿易談判無法兼顧到美國產業利益與美國工人就業機會,同樣是缺乏比較利益的美國產業會是受害的一方,因此川普要退出TPP,並且重新談判「北美自由貿易協定」(NAFTA)。
美國提高關稅、高築保護主義的目的是使貿易對手國就範,同意與美國進行雙邊談判,恫嚇的意義大於實質意義。因為雖然2017年起美國的出口與投資表現不俗,但是美國經濟結構仍然是倚賴進口消費財提供國內消費。提高關稅壁壘的保護主義會招致輸入型通貨膨脹,雖然通膨除非是停滯性,否則不見得會阻礙美國經濟復甦。但是通膨必然會招致民怨,使得川普的民調支持率進一步走低。民調一旦走低,將不利川普推動更新基礎建設以及稅改相關政策。
雖然在2017年APEC領袖會議前,川普訪問北京,北京釋出利多,美中關係改善。但在APEC會議之後不到一個月時間,美國向世界貿易組織(WTO)提交文件指出,中國仍未能實現市場開放政策,拒絕承認中國在全球貿易規則下獲得「市場經濟」地位。之所以會再度恫嚇美國最大貿易對手,原因不外川普設定目標仍未達成。
川普對外經貿政策主要衝擊是將使亞太區域經濟整合進度放緩;川普上任後馬上發佈行政命令退出TPP,也使得「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)盡快完成談判的壓力大幅降低。因為原先歐巴馬政府主導的TPP上路後,其高標準的原產地原則將使既有的亞太供應鏈發生移轉,而影響非會員國,特別是中國大陸的出口動能,因此中國結合東協國家推出RCEP加以反制。少了美國的TPP也就少了最主要的需求市場,原先規劃的TPP供應鏈也少了運轉動能。
當前最可能的發展情境是,其他11個成員國認為缺少美國的TPP不具意義,將目標轉向RCEP談判。而RCEP在沒有TPP壓力下,自然可以好整以暇,慢慢調整其進度與談判內容。2017年11月,TPP其他的11國決定改TPP為「跨太平洋夥伴全面進展協定」(CPTPP),並完成凍結條款,擱置先前美國極力主導通過的部分TPP協議。
2016年APEC利馬宣言強調未來的FTAAP要建構在既有的TPP與RCEP程序上,而2017年的APEC領袖宣言雖然仍強調FTAAP為APEC區域經濟整合終極目標,但焦點則放在經濟體之間的能力建構與資訊分享。意味APEC所規劃的區域經濟整合藍圖,已經因為川普因素,而有所改變。
川普因素對APEC之影響
由於APEC是一個以共識決、自願性為原則的經貿論壇,並不是一個以法規為核心的自由貿易區塊。雖然APEC也強調經貿自由化,但是因為沒有規範強制力,因此不至於成為川普極力推動之公平貿易的箭靶。一直以來APEC決議為非約束性的共識決,所以過去美國擔任已開發國家領袖經常可以有效主導議題,例如911恐怖攻擊事件後,在美國強勢主導下,即便中國大陸並不支持,但是最終反恐議題正式列入APEC議程,更在2003年成立「APEC反恐任務小組」。
2017年起,川普所堅持的可以為美國人創造就業機會的公平貿易,已經完整的、明白的透過USTR轉達至APEC美方代表,且美國政府對APEC所倡議的經濟整合或自由化議題,也抱持消極立場。然而美國當然也不願見到中國大陸藉由支持FTAAP取得APEC主導地位,因此美國在消極立場原則下,不排除會視中國大陸的態度而適時予以反制。未來中國大陸在APEC的區域經濟整合立場,將會如同其在出席2017年世界經濟論壇立場一樣,趁著川普反對全球化之際,特別強調自由化與全球化以取得國際間的共主地位。
總之,川普政府強調的美國優先、美國至上原則,與APEC區域合作精神是互相違背的。APEC的區域經濟整合目標是使整個亞太區域的資源獲得最適化的分配,極大化區域的福利效果時會因為會員經濟體的競爭力有別,而出現贏家與輸家。川普的公平貿易眼中不願任何美國產業淪為輸家,而在雙邊談判中美國可以強勢主導、干涉市場機制讓美國沒有比較利益的低階製造業反敗為勝。所以可以預見在美國川普總統任內,美國將沒有動機與意願領導APEC的多邊經貿自由化程序。而APEC其他的已開發國家則沒有足夠的實力,取代美國角色來領導APEC自由化進程。可以預見,未來APEC議題發展將以經濟與技術合作為主軸。
此外未來的關注重點也應該是美國代表將會藉由APEC多邊場域,與其他經濟體進行雙邊談判。且對其他經濟體而言包括我國在內,預期與美方代表雙邊談判的重要性與壓力將大幅提昇。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)