中國共產黨第十九次全國代表大會,以及隨後所召開一中全會,順利通過黨章修正案以及安排最新人事佈局。儘管各界將焦點集中於習近平代表第十八屆中央委員會所提出報告內容,希望從字裡行間解讀出北京未來政策發展軸向,但是就未來黨軍關係來說,其核心仍在於黨章修正案內容,以及相關人事佈局,才能看出真正門道所在。
貫徹黨指揮槍傳統
首先就黨章修正案來說,針對黨軍關係,在總論部份最後結果為:「中國共產黨堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領導,貫徹習近平強軍思想,加強人民解放軍的建設,堅持政治建軍、改革強軍、科技興軍、依法治軍,建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊,切實保證人民解放軍有效履行新時代軍隊使命任務,充分發揮人民解放軍在鞏固國防、保衛祖國和參加社會主義現代化建設中的作用。」
原則上基調不變,但是將「中共堅持對解放軍與其他人民武裝力量的領導」,強化語氣為「絕對領導」,此等修辭方式在其他文獻亦曾出現,並非重大變化。但是加上「貫徹習近平強軍思想」,及「堅持政治建軍、改革強軍、科技興軍、依法治軍,建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊」等內容,並要求「切實保證人民解放軍有效履行新時代軍隊使命任務」,其實就顯現出習氏本人積極治軍旺盛企圖心。
儘管目前共軍遵循2016年1月1日「中央軍委關於深化國防和軍隊改革的意見」,積極與社會體系協調,企圖落實「全面停止軍隊開展對外有償服務」政策指示,而且亦產生具體成效,切斷諸多軍隊與地方商務往來關係。但依據黨章總論修訂後,仍然保留「參加社會主義現代化建設」文字,吾人可以確認共軍在大陸整體基礎建設上,仍然會積極參與作業,同時亦將保持出席中央經濟工作會議,扮演積極角色發揮重要功能。
黨職軍職對稱配套
其次就本次中央委員會委員、候補委員以及中央紀律檢查委員會委員名單觀察,算是能夠相當符合黨職軍職對稱配套標準。從軍委高層、各個軍種、戰區以及中央軍委直屬職能機構,再加上軍委下屬院校與機構首長,都能夠進入中央委員會成為委員。
此份名單算是符合共軍當前組織架構生態,足以確保黨軍關係平穩運作,黨軍同步匹配應當不成問題。但是從某些諸如中央軍委後勤保障部長宋普選,以上將軍階擔任重要軍職首長卻未入選,就值得後續觀察,才能掌握黨職人事安排用意。
軍職中央候補委員名單則是納入多項考量,原則上可以將入選者視為後續接班梯隊,亦為共軍未來培養對象;但是其中有些候補委員受限於兵科,僅能在專業領域發展,無法晉任高階,這亦會影響其未來在軍職與黨職發展空間。至於軍職中央紀律檢查委員會委員,基本上係由重要單位軍職政委、紀委與審計體系正副首長出任,亦算是保持其與軍職對應專業性。
從前述名單可以看出未來五年間,兼顧共軍老幹新枝發展黨軍配套人事安排;對於雀屏中選者來說,雖然是在黨職部份佔得先機,在未來軍職事業發展上取得有利戰略態勢,但是軍職發展與晉任仍有其專業考量,必要軍職歷練,在實務工作上取得績效,再配合黨職經歷與地位,並且可以維持操守品德,才能避免日後中箭落馬。各國官場上,焦點就是箭靶,明星容易殞落,向來都是如此。
軍委架構難稱定制
就本次軍委最高層名單來看,儘管十九大前諸多謠傳軍委副主席將增設至四名,但只要認真考量軍委副主席都將成為政治局委員,考量整體黨職相關職缺員額,就知道維持兩位軍職副主席,確實是在整體黨職結構上具有其穩定性。但是軍委委員縮減至四名,使得從十六大四中後,由國防部長、四總部首長與海、空及二砲軍種首長出任軍委委員,使軍職與黨職固定匹配作法完全改觀。
其中張升民以現階中將入選軍委委員,最為受人側目;儘管十九大一中後,張升民在極短時間內晉任上將,但其所主政軍委紀律檢查委員會體系,是否就順勢取得更高發言地位與決策份量,確實值得深入觀察。同時在軍委最高層級體制上,部份軍委重要幕僚體系與軍種首長失去固定發言與參與決策地位,後續發展值得吾人保持關注。
誠然有論者認為,在當前共軍深化國防與軍隊改革政策上,有所謂「軍委管總、軍種主建、戰區主戰」主導原則,所以在最高國防施政與作戰指揮層級,由各個軍種首長參與決策並非必要。但是諸多像國土防空、核反擊作戰與海軍境外任務等跨越或超出戰區作戰責任區範圍之作戰類型,能否順利自軍種轉移到軍委或戰區,目前都存在諸多變數,因此在最高決策層級缺乏軍種首長參與後,能否有效遂行作戰指揮決策,亦有再予觀察價值。
依據目前「中華人民共和國國防法」第十三條:「中央軍事委員會領導全國武裝力量,行使下列職權:(一)統一指揮全國武裝力量;(二)決定軍事戰略和武裝力量的作戰方針;(三)領導和管理中國人民解放軍的建設,制定規劃、計畫並組織實施;(四)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案;(五)根據憲法和法律,制定軍事法規,發佈決定和命令;(六)決定中國人民解放軍的體制和編制,規定總部以及軍區、軍兵種和其他軍區級單位的任務和職責;(七)依照法律、軍事法規的規定,任免、培訓、考核和獎懲武裝力量成員;(八)批准武裝力量的武器裝備體制和武器裝備發展規劃、計畫,協同國務院領導和管理國防科研生產;(九)會同國務院管理國防經費和國防資產;(十)法律規定的其他職權。」
此其中多項國防施政項目涉及調和軍種特性,亦與法規體制、組織編裝及資源分配有關,當缺乏軍委核心幕僚體系與軍種首長出席最高決策層級議事後,如何能夠順利為成所有事前幕僚協調作業,這將是國防施政上之現實挑戰。就目前軍委最高層級副主席與委員兼職編組六位軍職官員專業觀察,能否充份協助軍委主席裁斷前述職能,並且不讓特定軍種、戰區或幕僚體系立場受到忽視,這將是此最新體制能否長久運作關鍵所在。
目前出任軍委委員與副主席人選,究竟是依據其兼職幕僚體系而受到拔擢,抑或是其能夠充份掌握上級意圖,具有充份默契輔佐軍委主席進行決策,這都將受到共軍內部嚴密關注。特別是深化國防與軍隊改革進程,預定在2020年結案,在改革過程中諸多變數與調整作為,都將考驗軍委最新班子成員能力,亦可驗證出此係因人設事之從權行事選取成員,抑或是有意建立可長可久之穩定體制。
不過所以改革都不可一步到位,總是要經過逐步磨合與試驗過程,習氏主政下對軍委最高層級目前作出此等人事安排,但是由於軍委委員名單可以在後續各次中全會予以增補調整,因此未來要如何確定體制,是否要與軍職相互匹配,亦是值得深入觀察重點。不過在此還是要提醒,定制顯功業,恆長展威望,習近平要能真正獲得歷史定位,就必須使其所建立體制可被後人遵循,在位掌權時雖然可讓人順從,但唯有合理建構體制,才能讓後人推崇。
修改黨章具有玄機
最後就要談到黨章第23條保留由中央委員會決定中央軍委成員,但是加上「中央軍事委員會實行主席負責制」文字,原則上這會讓習近平在國防施政與軍隊指揮上,獲得更多自主空間,但這並不代表中央軍委主席所有國防施政事務皆可獨斷專行。當前深化國防與軍隊改革相關配套措施,如軍民融合或組織調整等項整體施政相關政策,中央軍委還是要提報政治局常委會,或政治局,甚至是中央委員會全體會議裁決,這個政治決策程序絕對無法迴避,畢竟「黨指揮槍」是中共政治體制中,絕對不容挑戰之鐵律。
此外在第24條中,亦透過調整文字,律定「中央軍事委員會負責軍中黨的工作與政治工作,對軍中黨的組織體制和機構作出決定」,如此就解決原先條文中所提到總政治部,業以隨著軍隊改革組織調整,業已遭致撤裁並劃分成不同幕僚職能單位之不符實際狀況情事。但是由於目前「中國人民解放軍政治工作條例」尚未隨著組織調整而修訂重新頒布,因此原先屬於總政治部各項職能,如何分配給相關業務承接單位,這都是尚未定案,可能必須等到相關配套規範完成後,才能更精確地加以定位與詮釋。
觀察體制掌握人事
建構體制是設棋盤,人事安排是擺棋子;中國大陸十九大與一中全會所完成黨與軍間人事佈局,有些是直接派人任事,但有些卻會因此建構體制。究竟是因人設事調整棋盤,抑或是依據體制來擺棋子,其實到目前來說,整體是雖有結果但尚無定論。
就目前中央軍委最高層人事結構來說,未來就會依據現行人事派任形成慣例與體制,還是會因應階段任務需求,逐步調整有所變化,都會影響未來解放軍國防施政與戰略文化變化軸向,對於關切中共對外軍事與外交政策者來說,絕對必須密切注意體制與相對人事之發展狀況,才能夠充份詮釋其政策意涵。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)