106.11.03
俞劍鴻
國立金門大學特聘教授
國家與國家之間時常會就領海 (territorial sea) 互相抬槓。如果誰都不服誰,打一仗以解決僵局是一個不能夠被排除掉的選擇項目。一個國家的中央政府和省級或者地方級政府也會就領海水域 (territorial waters) (例如內水和專屬經濟海域的水域)鬧的不可開交。
2012年6月,2012年領海法令(Territorial Sea Act 2012)由位於馬來西亞半島/西馬的馬來西亞聯邦議會通過,適用於整個馬來西亞。須要知道的是,如果要掌握這個法令(精神層面)的話就要首先了解這個東南亞國家的基本歷史背景。
1957年8月31日,馬來亞聯邦成為一個擁有主權並且獨立的新興國家。這個聯邦於1963年9月16日與北婆羅(即沙巴)、砂拉越和新加坡1聯合組織與建立(組建)/參與和組織(參組)/form 一個馬來西亞聯邦。
自1963年以來,砂拉越獨立日落在每年7月22日,而新加坡則於1965年8月9日不再是馬來西亞聯邦的一部分。1976年7月,大馬聯邦議會在一個提案的第1條(第2款)將砂拉越和沙巴起先等同於邦國/地區乃至於國家2的地位降級到州/省份的地位,此一提案得到了當時130位國會議員的支持,其中只有四人反對。這個提案的通過讓不少的人認定說砂拉越是加入而非組建馬來西亞的。不過,自今砂拉越的確還是享有若干特權,例如在古晉國際機場,你會看到「國內離境(砂拉越之外)」和「國際離境」這些文字,這意味著該機場當局可以禁止馬來西亞其他地區的一些政治人物進入砂拉越。
2015年12月,當時的砂拉越州副首席部長提出了一項議案,亦即要求根據馬來西亞聯邦憲法只要對影響了砂拉越權益(rights)的所有立法就要進行審查與決議。2017年6月下旬也就是在開齋節(Hari Raya)之後,砂拉越州政府開始收集資料和研究2012年領海法。同年7月,砂拉越政府派遣了8位法律專家前往倫敦以獲得有關「1963年馬來西亞協議」(Malaysia Agreement 1963)的第一手資料。9月2日,砂拉越首席部長 Datuk Amar ABANG JOHARI Tun Openg強調說代表團已經取得一些重要且能支持砂拉越政府做法的結論。
2017年6月,砂拉越政府的助理法律部長 SHARIFAH HASIDAH Sayeed Aman Ghazali指出,2012年領海法業已經侵犯了,例如砂拉越的漁業,以及根據「1963年馬來西亞協議」或者精神層面上的一些權益;也就是說,當2012年領海法令生效之後,作為第13個州的砂拉越就漁業、海洋資源加上海洋地區的旅遊景點所能夠享受到的權益被限制於距離海岸線3海浬/5.5公里之內。3年領海法令的領海限制(limits of Territorial Sea),我們看到以下的文字:不超過3海浬測量從低潮線/低水線(low water-line)算起。2017年8月,大馬國會下議院又修正1952年商務海運法令,也就是正式擴大聯邦海事局局長的權力,給與他/她管理與控制一切(含州的)海港的事務(port undertaking)。4
在本文中,我將首先指出或引用不利於砂拉越的一些文字,以及(或多或少)有利於砂拉越的一些文字。
砂拉越必須接受領海水域的寬度(breadth)的限制。首先,我們必須了解以下的政治性安排。在馬來西亞組建之前,砂拉越與馬來亞聯邦簽署了一份18個重點的備忘錄,俗稱「18點條款」或者最低要求的協議,而沙巴則提出了一個20個重點的備忘錄。為了擁有自然資源,當時的沙巴政府官員和政治人物要比當時的砂拉越政府官員和政治人物更加具有前瞻性,前者提出了與土地、森林和地方政府等有關的第20個重點:在聯邦憲法中有關給予國家土地理事會(National Land Council)的權力不應該於北婆羅洲被應用。同樣地,國家地方政府委員會(National Council for Local Government)也不應該在北婆羅洲運作。然而,沙巴也有弱點,它在第7個重點並沒有強硬地要求馬來西亞聯邦維持其邦國的權益:沙巴應該沒有權益從聯邦分離出去,而砂拉越在第7個重點則只提到以下的片語:分離的權益(Right to Secession)。我們可以這麼說,砂拉越的第7重點可能受到以下事實的影響:砂拉越曾經是個王國,它建立於1841年9月,但於1946年6月被解散。另外,1777年,清朝的海外中國人在西婆羅洲建立了第一個亞洲的共和國亦即蘭芳共和國。與此有關的是,砂拉越從1963年7月22日到9月15日是一個最起碼獨立的政治實體。5故,我們可以推測部分的砂拉越公民不想關閉以下的機會之窗:方便將來擁有充分的自主權(autonomy)和獨立性,6要不然就是要求馬來西亞聯邦政府把一些權力下放到砂拉越7或者向聯邦政府爭取回砂拉越的主權。8
一些觀察家說,由於提出了18個重點,砂拉越就變成了馬來西亞聯邦的一份子,無法與馬來西亞半島平起平坐,只被視為馬來西亞的第13個州。其他人則認為:「砂拉越需要做的就是通過一項決議,亦即在其Dewan Undangan Negeri/State 立法會議中通過一個脫離馬來西亞聯邦的決議;如此,砂拉越將成為一個主權 nation/國家。」不過,我們不能夠忘記 ABANG JOHARI Tun Openg 在2017年1月份就任職位時所說的:「我們一直在馬來西亞(We are always in Malaysia)。」9
第二,有時候,砂拉越需要聯邦政府的幫助,以便解決與國際社會或社區有關的事宜。我們時常看到馬來西亞的漁船被外國海軍追趕和扣留,反之亦然。與此有關的是,Beting Serupai以及 Beting Raja Jarum /Patinggi Ali 座落在砂拉越的專屬經濟海域內,而中國大陸的船隻近年來幾乎不斷的在那一片海域出現。砂拉越本身無法100%處理敏感的外交事務,特別是中華民族的U-型線。2016年7月,位於海牙的常設仲裁法院就南海仲裁也就是菲律賓共和國對中華人民共和國這個官司並沒有真正地解決複雜的南海爭議,因為該法院並不具備決定主權事項的權力。無論如何,到目前為止,吉隆坡仍然相信它具有足夠的能力來治理全國。
第三,每個政黨之間的鬥爭意味著砂拉越不統一,例如,在馬來西亞的華裔當中,他們仍然是分裂的。10西馬的反對黨民主行動黨並不支持722為砂拉越獨立日。11
這意味著該國執政黨基本上仍然可以輕易地操縱砂拉越的局勢,例如勸阻砂拉越人對砂拉越的未來地位推動、進行公民投票。
砂拉越不一定必須要接受領海水域的寬度的限制。首先,法律是由人制訂的。又法律和政治通常是分不開的。政治安排總是可以在某一些時間與空間可以讓部分人馬暫時妥協、接納。馬來西亞皇家海軍(Royal Malaysian Navy, RMN)總是可以選擇性的巡邏和巡弋某些專屬經濟海域和毗連區水域。此外,根據緊追(hot pursuit)的原則,馬國的皇家海軍船隻可以隨時進入砂拉越的領海或領海水域。負責治理239,000平方公里、相當於馬來西亞水域的40%的 RMN船隻和在地的馬來西亞海事執法局(Malaysian Maritime Enforcement Agency, MMEA)可以輪流巡邏和巡弋某些領海或領海水域。據說,隨著開齋節的到來,每年六月份,氣候和海上情況都是適合捕魚的。12因此,馬國的皇家海軍船隻可以選擇性的只在該月的前後發揮最大的作用,而不是全年追趕和扣留非法的外國漁船。
第二,以下水域被確定與認定為具有戰略性以及敏感度:Beting Patinggi Ali,距離美里市海岸約84 海哩;美里;Beting Mukah;和在Bintulu 鎮的Tanjung Sirik(該島有一個深水港口)。換句話說,馬國的皇家海軍船隻應該在那些海域每天航行,而砂拉越海事執法局應該被允許在其他水域也就是三海哩之外發揮更大的作用。
第三,就像海灘一樣,國土是可以被潮汐沖刷掉的,海水的高潮和低潮有時候會使基線的劃分或者界定以及對基準線的外部界限進行劃分或者界定因而產生有所不同的寬度。為此,馬來西亞至今沒有公佈其專屬經濟海域的坐標。試問:負責日常監視變化的專家小組是否存在,更重要的是,誰有權力來決定每天會改變的三個海哩的地理坐標?
第四,自2016年7月22日以來,「砂拉越人的砂拉越」運動(Sarawak for Sarawakians, S4S)(自1841年9月算起)被官方正式激發並且已經幾乎遍布砂拉越的各地。2017年8月31日,筆者親眼目睹在古晉市的街頭沒有多少人慶祝8月31日的馬來亞聯邦的國慶日。換句話說,為了換取對支持一個馬來西亞(One Malaysia)的認同,吉隆坡非常了解,如同18個重點備忘錄所述,它必須對砂拉越人民作出某些讓步。13
例如,在過去的幾年裡,更多的在地的砂拉越人受僱於美里的石油巨頭荷蘭皇家殼牌公司。在此之前,該石油公司的重量級專家通常來自馬來西亞半島。順便一提的是,2014年5月,砂拉越議會通過要求聯邦政府給回該州20%,而非只是5%的石油與天然氣開採稅的動議。可是,到了2017年8月,聯邦政府還是沒有給回。14
最後但並非最不重要的是,為了探勘/探測(explore)、開發(exploit)和開採/提取(extract)自然資源,吉隆坡和由國民陣線領導和執政的砂拉越政府都必須在領海和領海水域合作。因此,有時候,後者可以扮演一個更加積極的角色。
從上述信息和數據,我們可以提供一些重要的觀察。首先,砂拉越政府已經浪費了五年多的時間才開始深入研究2012年領海法令。這意味著它缺乏法律專家。砂拉越政府可能還需要幾年的時間才能夠與聯邦政府官員成功地談判、得分。第二,除非砂拉越的執政黨和反對黨團結一致,這個18個重點的備忘錄將被砂拉越執政黨刻意地忽視或忽略。第三,除非決定使用18個重點備忘錄作為工具或談判籌碼,否則讓砂拉越領海水域可以超過三海哩的選項將會被擱置一旁。最後但非不重要的是,一個非煽動性的民間社會團體亦即S4S15可能需要更多時間來成功地推動公民投票,似乎藉由進行公民投票才可以讓砂拉越享有更多合法地位的自主權。如果S4S成功,砂拉越肯定能夠享有治理三海哩以上的領海水域的好處。
1. |
Singapore, which is a Chinese-majority city-state, became independent and sovereign in August 1965. |
2. |
符祥威 of the ethnic Chinese-dominated party, Sarawak United Peoples' Party (SUPP),holds this view. 參閱詩華日報,2017年7月26日,第A6版。 |
3. |
The meaning of territorial waters as opposed to territorial sea is as follows: "The territorial waters are sea waters of a state near the shoreline of a body of fresh or salt water that are regarded as under jurisdiction of the state. Territorial waters are the inland waters, waters between the mean of high tide and low tide, and all water that extend seaward, typically to 12 nautical miles (22 km) from the coast, under the United Nations Convention on the Law of the Sea." See https://definitions.uslegal.com/t/territorial-waters/, accessed on July 13, 2017. |
4. |
砂州的執政黨國民陣線並沒有捍衛該州的權益。參閱詩華日報,2017年8月11日,第A3版。砂拉越應該享有內政、教育、醫療和稅務方面的主權。參閱星洲日報,2017年8月12日,第14版。 |
5. |
Self-government. 一個說法是為何當時的英國要Sarawak 與 Sabah 和馬來西亞半島/西馬在一起,1948年6月,馬來西亞共產黨被宣布為非法。是為了對抗共產主義。星洲日報,2017年7月24日,第16版。1948年6月,馬來亞共產黨被英國當局宣布為非法。住在鄉區的50萬華人被趕入被稱為「新村」的集中营,以「切斷」對馬共的援助。參閱詩華日報,2017年7月27日,第8版。新村通常等於馬來西亞華人聚居的村落。 |
6. |
詩華日報,2017年7月23日,第A1版。Gazetted as a state holiday or Sarawak Day in 2016. |
7. |
詩華日報,2017年7月26日,第A6版。 |
8. |
詩華日報,2017年8月3日,第A6版。 |
9. |
In July 2017, he also said: "The Sarawak government has no intention of exiting Malaysia." See http://www.thestar.com.my/news/nation/2017/07/22/abang-johari-sarawak-not-seeking-exit-from-malaysia/#H4WycxHtk2oyGeSZ.99, accessed on July 24, 2017. |
10. |
In July 2017, Malaysia has more than 32 million residents, out of which 3.3 million are not citizens. The Chinese-Malaysians constitute 23.2%. It is estimated that by the year 2040, the percentage would drop to 20%.就砂拉越的華裔,現在為23%;10年之後,17%;而20年之後,剩下10%。參閱星洲日報,2017年7月24日,第7版。砂拉越大約有250萬人口。 |
11. |
詩華日報,2017年7月22日,第A5版。 |
12. |
The Malaysian Maritime Enforcement Agency (MMEA) in August 2017 seized five tons of fish, worth Ringgit 50,000. See Borneo Post (Sarawak, Malaysia), August 22, 2017, p.2. Some foreign fishing boats would fly state and national flags to fool the MMEA. See See Hua Daily News, August 22, 2017, p.A1. |
13. |
The Hope's Pact (Malay: Pakatan Harapan, PH/XiWangLianMeng in Mandarin Chinese) is a political coalition bringing together center-left political movements, organizations, parties, and independent individuals in Malaysia. The PH was formed in September 2015, consisting the Democratic Action Party, People's Justice Party, National Trust Party, and Malaysian United Indigenous Party (since March 2017). The movement is aimed to oust the ruling party of Malaysia in the general election, due to be held before August 24, 2018. In July 2017, the de facto leader, Dato' Seri ANWAR Ibrahim, is designated as the prime minister, if the coalition succeeded in becoming the ruling party. |
14. |
詩華日報,2017年7月22日,第A5版。Miri's petroleum can last for 20 or 30 years, according to a Shell employee, dated August 13, 2017. The Miri-based, Sarawak’s wholly-owned oil and gas company, Petroleum Sarawak (PETROS), was created in August 2017. |
15. |
Reportedly, it lately sided with the ruling party by challenging the opposition parties. See See Hua Daily News, August 22, 2017, p.A4. 在2017年8月底,Sarawak Liberation Movement/砂拉越人民解放運動已經向社團註冊局申請合法地位,以便脫離大馬。 |
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
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