一、前言
川普於2017年1月20日就職美國總統後,全世界都想搞清楚,到底這號人物是深謀遠慮還是短視危險。川普執政團隊的特點是重用退役將領、企業執行長、熟悉國會人士,以及資深媒體人,其中馬蒂斯、凱利、麥克馬斯特、克羅格均曾參加過反恐戰爭,中情局長龐畢歐是出身西點軍校的聯邦眾議員,提勒森、科恩、慕欽與羅斯是跨國企業執行長,巴儂、包威爾、康葳、博明等則為資深媒體人,還有熟悉國會生態的彭斯、蒲博斯、米勒,以及曾任職參議院情報委員會的寇茲等人士。顯示,川普治國方略置重點於提升美國安全與經貿利益,打擊「伊斯蘭國」,保護美國本土安全,防範網路攻擊關鍵基礎設施與選舉體系,同時有意改善美俄關係,並加強國會利益協調能量,以及運用媒體溝通功能,營造美國人民與國會對川普政府的支持基礎。
川普亦任用長期主張貿易保護主義人士,包括納瓦羅、羅斯與萊斯哲等,負責規劃執行對外經貿談判,強調「美國優先」的公平經貿互惠立場,宣佈中止「跨太平洋夥伴協定」,準備對中、日、南韓等亞太國家,祭出關稅壁壘與強勢雙邊經貿談判,重新與加拿大、墨西哥談判「北美自由貿易協定」,運用恩威並施與減稅手段吸引製造業回流美國,為美國人創造就業機會。此外,川普還任命女婿庫許納為白宮資深顧問,結合長女伊凡卡的影響力,分管對「中」、日經貿談判與中東事務,也任命習近平老友伯斯塔德出使北京,知日律師海格提駐東京,前駐北京大使洪博培出使莫斯科,突顯川普在重點施政領域與策略靈活彈性。
川普在執政團隊成員中刻意營造競爭氛圍,相互監督制衡,讓川普保有最終裁決權,並要求團隊成員對川普絕對效忠。同時,川普又任命前資深參議員寇茲為國家情報總監,督導美國17個情報機構與反情報體系,平衡民主黨對川普團隊領導群可能親俄的批評。長期以來,美國政府內國安會、國務院,以及國防部存在激烈權力角逐,川普的人事任命佈局展現「權力制衡」特質,強勢主導國務院與國防部的政務官提名,以利鞏固其最後拍板定案的「帝王式」權威領導風格。
不過,川普總統就職才剛滿8個月,白宮團隊的國安顧問佛林、聯邦調查局局長柯米、白宮發言人史派瑟、幕僚長浦博斯、聯絡室主任史卡拉穆奇,以及策略長巴農等先後去職,突顯白宮正陷入混亂局面。當美國總統顯得很弱、心煩意亂或陷入麻煩時,國內外敵人會更勇於挑戰這位四面楚歌的總統,就像現在的川普。然而,陷入內憂的總統也可能期望,在對外事務上有所作為以轉移焦點,尤其在目前複雜的國際環境中,川普領導風格、決策模式與情緒性發言都有風險。同時,川普總統若因政府內部混亂失去威信,不僅美國人將不信任他,外國政府也不會尊重他,甚至還可能直接挑釁美國利益。
目前,白宮決策圈內敦促扮演全球領導的國際主義者,與「美國優先」倡議者之間正鬧得水火不容,川普自己也經常反覆不定,搞得外交經貿執行機構與情報專業人士,筋疲力竭並左右為難。另川普剛上任時意圖推展「聯俄制中」大戰略,在面臨國會參議院共和黨籍議員馬侃等強烈反對,以及「通俄門案」調查趨向升溫擴大氛圍下,根本就寸步難行。川普還簽署國會送來的「制裁俄羅斯法案」,引發俄羅斯對美國的外交與貿易報復措施,讓美俄關係陷入緊張。另川普授權貿易代表萊斯哲對中國大陸動用「301條款」,調查北京當局強制外企轉移智慧財產權等不公平貿易行為,更為美「中」兩國引爆貿易戰埋下火種。
川普總統想讓美國再度強大,但現實考驗卻異常嚴酷。川普執政團隊首先必須迅速就定位,積極規劃強國戰略的政策與預算,並體現在2018財年(2017年10月1日至2018年9月30日)聯邦政府預算案中。不過,川普總統在上任滿8個月與組建團隊過程中,已經暴露施政嚴重困境與阻礙。在國內外擁有龐大商業集團的川普就任總統後,每天都要面對政敵指控「利益衝突」的考驗。民主黨國會議員與主流媒體,不放過任何因利益衝突,或違法、違憲理由彈劾川普的機會。
白宮政治權力核心所進行的是預算資源使用分配工作,川普在白宮設置幕僚長、策略長、國安顧問與親人特別顧問等多頭馬車,如果能夠「執多用中」當然不錯,但若演變為多派幕僚爭寵互扯後腿,或為政策利益執意爭鬥,川普在白宮核心圈隨時會面臨禍起蕭牆的危機。到2017年8月31日為止,川普政府在559位政務官職缺中,已經提名送到參議院審核的政務官候選人還不到280位,其中只有不到130位通過人事任命案,遑論執政團隊全部順利獲得參議院支持,讓各項政府機制成員在2017年8月以前到位;同時,在「通俄門案」糾纏下,讓不少能幹人才視進入川普政府服務為畏途。目前,在多位高階政務官尚未補實狀況下,川普政府恐怕很難發揮整體能量,有效推動執行2018財年所規劃的政策與預算。
二、川普政府外交內政陷困局
川普總統雖一再強調「美國優先」,指責北約等盟國揩美國的油,欠美國的錢,不願增加分攤軍事安全成本;同時,川普又不顧亞太國家的利益與感受,貿然宣佈退出「跨太平洋夥伴協定」,更不在意盟國同聲反對,片面撕毀《巴黎氣候公約》,讓美國失去世界級領導格局與氣度風範;此外,川普總統批評主流媒體是「美國人民的公敵」,強調新聞界不斷運用「假新聞」,攻擊川普政府的信譽與正當性,但川普團隊卻忽視新聞自由是民主文明社會基石,也是促進美國社會不斷反省進步的原動力,應該想辦法善用媒體而不是與媒體為敵。
川普總統上任後多次主動與習近平通話,要求北京當局對北韓增加壓力,並強調會致力美「中」貿易平衡議題。習近平則表示有負面因素影響「中」美關係,除重申半島無核化立場並請川普妥善處理台灣問題。不過,就在川習通話後不久,北韓又數度發射導彈,並於9月3日試爆氫彈,根本不理會川普的武力恐嚇。 突顯美國缺乏足夠資源支持亞太國家,多數盟邦又不願意增加國防支出時,美國想強勢主導亞太格局,已經力有未逮,甚至還被金正恩視為「紙老虎」。
川普政府雖有意在亞太強化軍事投資,但美軍正面臨預算不確定的嚴峻考驗,現有戰力維持已經每況愈下。美國國會對增加2018財年國防預算雖然支持,但川普政府還是需要獲得國會同意提高舉債上限,否則增兵亞太規畫仍將無法落實。國務卿提勒森認為中共在北韓問題不是可靠夥伴,但美國仍須看到美「中」在經貿與反恐合作的積極面,突顯其對中共仍將採取既合作又競爭的兩手策略。習近平為應對川普「交易外交」與和、戰兩手策略,除強調「合作是中美兩國唯一正確選擇」,並運用其在亞太地緣優勢,發展牽制美國遠征軍的先進武器與布局,逼迫美國陷入成本昂貴的軍備競賽,讓美國國防預算更加捉襟見肘,國債壓力有增無減,對經濟與財政造成不利影響,進而讓美國遏制中共強勢的亞太戰略知難而退。
安倍政府則正在著手改善「中」日關係,主動宣布對「一帶一路」經濟建設有興趣,並任命親「中」的河野太郎為外相,以防範美日關係萬一生變時措手不及。南韓總統文在寅在華府與川普會談時,曾經同意部署薩德案但表示將進行環境評估,打出拖延牌不願得罪「中」美兩國,近來南韓迫於北韓導彈威脅嚴重,才讓美軍完成薩德飛彈部署。澳洲政府則公開指出其新國安戰略,將尋求在美「中」兩國間左右逢源。印度總理莫迪雖然在白宮擁抱川普,但仍堅持不結盟外交政策,至於「中」印兩軍曾經在邊界出現對峙狀況,但到9月初「金磚國家峰會」召開前,雙方就已經同意儘速撤軍。菲律賓總統杜特蒂甚至接受中共軍事援助,降低美菲軍事合作程度,拉近與「中」、俄兩國互惠合作關係,並宣佈「要美軍6年內撤出」。越南、馬來西亞、泰國與印尼則已經開始調整國際戰略,傾向在美、「中」、俄、日等國間保持平衡策略。
美國聯邦政府債務接近20兆美元,需要國會每6個月同意的「預算臨時支付方案」,並將於2017年9月30日到期,美國財政部雖然啟動「非常手段」,停止提撥退休準備金等措施,儘量延緩債務違約引爆,但國會若不再同意提高舉債上限,或不同意「預算臨時支付方案」再延6個月,川普政府將預定在2017年10月1日面臨暫時關閉窘境。同時,川普政府在國會參、眾兩院都是共和黨佔多數優勢下,竟然無法廢掉「歐記健保」,已經讓人懷疑其是否能夠擁有足夠政治能量,讓關係更重大的減稅法案在國會通過。
9月7日,川普政府與國會參議院民主黨議員達成協議,為遭遇颶風哈維重創的德州等,向國會爭取高達152.7億美元聯邦救災補助款,內含允許暫時凍結舉債上限3個月,讓聯幫政府繼續運作到2017年12月8日。不過,川普政府命運面臨的最嚴峻考驗是,美國國會參、眾議院情報委員會與司法委員會,針對川普競選團隊是否與俄羅斯聯繫干預總統大選,正陸續召開調查聽證會;同時,司法部特別檢察官穆勒領導聯邦調查局幹員,深入調查「通俄門案」與川普干預司法案,並已經成立大陪審團為提出刑事起訴跨出重要一步。目前,穆勒辦公室已經向川普的長子、女婿與親信發出傳票,必要時也將會對川普發出傳票。美國媒體更將嚴格檢視川普是否違反「利益衝突」、逃稅,或干預司法調查行為,讓川普在任內隨時都要面臨被國會彈劾的壓力。
三、 結語
「通俄門案」延燒範圍越來越大,讓川普政府好像在頭上懸著一把利劍,隨時可能遭受重大衝擊,導致整個團隊的精神與意志面臨極大壓力,更讓世界各國在與美國打交道時,心中都有疑慮與不確定感,並導致川普團隊執政步調大亂,白宮決策圈顧問群內鬥更加激烈,重大洩密案層出不窮,人事流動頻繁而且士氣低落。
美國聯邦政府債務接近20兆美元,需要國會每6個月同意的「預算臨時支付方案」,但國會若不同意提高舉債上限,或不同意「預算臨時支付方案」再延6個月,川普政府將在2017年12月8日面臨暫時關閉窘境。川普政府若想再祭出狂印美鈔,把聯邦政府債務問題輸出給世界各國分擔的計謀,恐怕也難再奏效,因為世界貿易大國對川普推動貿易保護主義戒慎恐懼,勢必會調整持有美債的比例,把珍貴的外匯存底轉為購買黃金保值,或其他強勢貨幣,讓美元的國際儲備貨幣地位鬆動,進一步導致美國的世界經貿與金融領導地位下滑。
目前,川普總統仍然積極在逆境中求生,除努力支援受到颶風哈維與艾瑪重創的德州與佛羅里達州等,還頻頻走訪各州直接與選民對話,為力拼減稅案在國會過關鋪路,並全力爭取重大投資案,促進經濟成長並創造就業機會,讓共和黨能夠在德州、威斯康辛州、俄亥俄州、密西根州、賓州,以及伊利諾州等的2018年國會期中選舉得勝,以強化國會參、眾兩院否決彈劾川普總統的力量。不過,川普總統是否能爭取到足夠時間振興經濟,轉移「通俄門案」焦點,贏得多數美國民眾支持,形勢仍然險峻。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)