今年(2017)七月底,前行政院長江宜樺所主持的長風基金會號召臺灣各行各業的青年工作者、企業家,組成一個人數十人左右的青年參訪團,到印尼進行為期九天的訪問之旅。雖說是「訪問之旅」,但是整個行程更像是社會科學研究中,研究者為了深入取得研究對象資訊的「田野調查之旅」,一點也不輕鬆。該旅程的目的,除了原先基金會所設定的,希望讓臺灣年輕世代的朋友,可以經過短暫(但不足)的交流,與世界各地接軌之外,更藉著此次印尼之行,了解這個我們既熟悉(國人常去的峇里島就是在印尼)又陌生(世界第四大人口國、海外華人最多的國家)的國度。本人此次有幸隨團,基於專業興趣,特別關注臺灣新政府在推行「新南向政策」的時候,所面臨到的各項機會與挑戰,並陳述如下。本文只有一個目的,希望政府的新南向政策可以成功,因為唯有此政策成功,才有可能惠及印尼的臺商、本國國人、整體臺灣國家利益、臺印之間的經貿關係,甚至延伸至臺印之間的外交關係。
首先,我國在此時推行的「新南向政策」,有其外部大環境變化的結構問題。這裡面存有嚴重的威脅,也有機遇,有待臺灣小心與大膽面對。在威脅方面,除了牽涉到與中國大陸的競爭博弈關係之外,還有日本、南韓早在東南亞地區以其龐大企業與政府大力支持的力量所多年扎根的成果,更別忘了昔日李登輝時期看似落後於臺灣的東南亞各國,早已非吳下阿蒙之國了。前陸委會主委、也是前臺灣駐印尼大使的夏立言,就曾先知先覺地撰文點破此困境。他指出,目前臺灣在東南亞推行的新南向政策面臨四大挑戰:第一,中國崛起所帶來的經濟威脅,這不是只有臺灣要面對,而是整個亞太區域、整個世界所要共同承擔的; 第二,東南亞這些國家也已經崛起,不再是當初臺灣90年代所面對的落後地區; 第三,我們當前的競爭對手不只是中國大陸,更應該同時注意實力堅強的南韓與日本; 第四,臺灣經濟實力隨著整個臺灣產業結構的發展階段、全球經濟循環所帶來的影響,相對與絕對實力都在衰退當中,這意味著政府能夠投入的資金大不如前。這四點其實在這次印尼的訪問過程當中一一被證實。首先,中國大陸一帶一路的投資項目,著眼於基礎建設與資源開採的部份,例如發電廠、交通道路、鋼鐵、礦產加工等合作,其規模之大、資金之雄厚,不是其他國家可以容易與中國大陸相競爭的。其次,所謂的東南亞國家崛起,以印尼為例,根據亞洲開發銀行的研究指出,如果在2020之前,中國是全球第一大中產階級消費國家,則印尼將排世界第8位。而根據印尼官方代表在跟我們訪問團進行印尼介紹的時候,首先就強調印尼中產階級的特色除了在於人數逐年攀升之外,更代表其影響印尼社會的力量不可小覷,這包括,這些中產階級不是只有集中在城市的地區,還包括偏遠地區。而由於中產階級重視教育與健康,其人數的增長,會同時對城市與偏遠地區的生活品質有更高的要求,進而促進教育與健康相關產業的發展。此外,印尼的中產階級不怕結婚和生育,這和一般已開發國家的情況完全不同。除了官方所提供的說明與數據外,我們在印尼所接觸的商人,其富可敵國的情況,已經不是在臺灣接收關於印尼外勞新聞的一般大眾所以可想像的。臺灣民眾或許在臺灣看到與接觸的是辛苦飄洋過海來臺灣打工的印尼外勞與幫傭,但這絕對不是印尼社會階層的全貌。當臺灣人(不管是民間企業還是政府官僚)準備藉由新南向的政策順風車到印尼發展之前,絕對不要誤以為是來「幫助」、「救濟」印尼社會。的確,印尼有許多產業和建設仍遠遠落後臺灣,但是,印尼已經不是90年代當時的印尼,只能依賴開發傳統產業來存活。從與印尼新生代企業家的交流聚會中我們發現到,他們每天想的是要怎樣發展國際型的產業合作(利如印尼外海的石油開採)、怎樣利用e-commerce來推銷商品,該選擇與日本、韓國、新加坡、還是中國大陸的企業合作等等問題。在這之中,臺灣對他們來說反而是沒有印象的,也誤以為臺灣只是傳統產業的代工國家。這裡就關係到第三點問題,臺灣在印尼市場中、在印尼商人眼中、在印尼消費者心目中,幾乎是「消失的」、「沒有記憶點的」。這與到處都可以看見大陸企業、韓國企業、日本企業(不管是有形的還是無形的)的存在身影,是截然不同的。最後,臺灣整體實力的下降,或許也就造成臺灣在國際、在區域能見度極速下降的原因之一。
不過,我深深相信,危機或是挑戰,同時也會帶來轉機。雖然中國大陸有一帶一路的投資,但是臺灣根據自己在經濟上的比較優勢,本來也就不在基礎建設的戰場上與中國大陸競爭。這也是目前臺灣駐印尼代表的陳忠大使所指出的,臺灣新南向政策可以跟大陸的一帶一路政策不衝突,甚至有互補的效果,理由在於,臺灣的新南向政策希望進入家庭、進入企業,進入公司。況且,目前臺灣提出新南向政策也是一個好的時機,除了可能基於避免過度仰賴中國大陸經濟的考量外,目前臺商在中國大陸的發展也似乎已經飽和、在越南也是,反而是印尼的市場大有可為。至於大家不言而明的,關於臺灣與中國大陸目前在政治上的對立問題,印尼方面的態度其實很明確,印尼在政治立場上有其「一個中國政策」的底線,但是,只要沒有涉及到「一中」問題,臺印之間的交流完全沒有問題,而且會持續加深。至於臺灣與印尼交流的問題,必須好好在各方面轉移心態,除了不要「誤認為」印尼是一個落後的發展國家之外(實際上,印尼視其自身為區域「大國」,而實際上的確印尼也是東協的領頭國家),應該在產業合作上更多方面與新穎,而不是拘泥於傳統的製造業投資。並且,應大力投注於臺灣自身形象在印尼市場的能見度,這不只是在於經濟產業的形象建立,還包括娛樂產業。最經常在印尼聽到對於臺灣的印象就是,臺灣曾經有F4在印尼紅極一時,但是現在年輕人只知道韓國明星。
討論完外部環境的國際因素後,臺灣的新南向政策還必須考量到「內政」的發展問題。這裡包括印尼內政與臺灣內政的雙重考量。
首先,印尼內政的部份,從筆者觀察的結果發現,印尼目前在佐科威(Jokowi)領導下的政府,在意願上,是很希望跟臺灣合作的。這多少因為佐科威本人曾經是家具商人,與臺灣曾有生意上的往來,此外,也希望因為與臺灣的經貿交流,來促進印尼本身的發展。而在意願之外,印尼也在新政府上台之後,力求改革、增強治理能力,這包括,佐科威本人強力打擊貪腐問題,藉由「特赦」的方式,讓某些過去視為不當的財產可以部分上繳中央,超過一定期限的特許,則追蹤嚴懲這些不法資金,讓資金透明化。用人唯才方面,佐科威也以專業為導向,例如目前財政部長就是之前世界銀行的執行董事(Sri Mulyani Indrawati),表現出印尼新政府試圖導正過去腐敗形象的作法。這對於臺灣新南向政策中不管是投資或是交流,無疑都是一項好消息。不過,印尼國內政治有個問題,就是民主穩定性與軍隊勢力介入政治的問題還無法解決。筆者隨團的參訪團在與印尼副總統辦公室的相關人員餐敘之時,得到的訊息是印尼1998年之後選民對於政治的參與度增加、某種型態的bottom-up民主發展也成為最近的特色。但是,印尼的很多發展型態,似乎都是以新加坡為學習的對象(即,新加坡並非是一個典型所推崇的「民主國家」),而印尼企業家讚許的不是所謂「民主」的管理,而是「威權」或「獨裁」的治理,因為這就牽涉到效率的問題。此外,印尼雅加達前市長鐘萬學(以效率和清廉聞名)因為所謂「宗教」問題下臺入獄,背後牽涉到的是單純的「宗教」議題,還是有政治上反對派,例如軍方,試圖對現任總統進行反撲與鬥爭,實成為印尼內政穩定的一大隱憂。內政不穩定,政策就難以持續,這對於臺灣未來與印尼持續穩定的經貿交流,將會有不良的打擊。最後一個印尼內政的問題,就是關於「排華」問題。臺商是否還有可能面臨之前的排華運動所帶來的生命財產威脅?在印尼參訪的了解過程中,很難聽到有人可以保證類似早先的「排華」運動會從此絕跡於印尼社會。其中一個原因是,印尼的排華運動可能不單單只是「種族」(ethnicity)問題,而是印尼「政治鬥爭」的產物。如果是後者,這就不是單靠臺商好好對待印尼工人這樣可以簡單預防的。因為,「政治」因素,恐怕不是臺商、華商,或是臺灣政府能夠控制的。
最後討論到臺灣本身的內政問題。既然是臺印交流,就不只是印尼單方面的問題。印尼方面會怎樣做,會牽涉到臺灣該怎樣因應的問題,反之亦然。而臺灣方面的問題,不會只有經濟因素的層面,而是必然包括複雜的官僚政治問題、執政者的意願問題,以及臺灣內部政治發展的情況。以後兩者來說,萬一三年之後政黨輪替(或即使是同一個政黨執政),新的政府希望「推陳出新」而將所謂的「新南向政策」擱置在旁,試問臺印之間該以何種方式繼續經貿交流?當然,民間企業根本不是按照政府的劇本在規劃其投資腳步,但是,政府很可能成事不足,卻敗事有餘,變成臺商的絆腳石。印尼的訪問,從臺灣代表處聽到不少樂觀的訊息,似乎新南向政策頗有作為、令人期待。但是私下從臺商所聽到的,完全不是這一回事。例如,新南向政策一實施,頓時許多臺灣來的官員、立委都對東南亞國家有興趣,要來「考察」。殊不知,這些人一來,就希望當地外交部安排接待,好「瞭解」當地情況。而真正有人脈、瞭解地方的又是地方臺商,於是臺商只好幫忙牽線、安排各種飯局,疲於奔命。等這些人寫好「評估報告」回到臺灣之後,卻不知道到底能幫助當地臺商哪些部份。例如臺商最關切的關稅問題、臺灣銀行在貸款上的協助等等,都可能繼續計日以俟。
結論
臺灣的新南向政策實施至目前為止,雖然被官方認為頗有成效,特別是在印尼市場。但其中暴露出許多不足之處,也讓我們看到當中的許多挑戰,提醒政府切不可沾沾自喜、滿足於目前各單位所做出來的政策報告。政府透過政策來規避對於大陸市場的依賴與風險,這是整個國家(經濟)戰略的轉移,但卻看不出有完整、長遠的思考計畫與預算編列準備。對於地方臺商來說,往往只是杯水車薪,少有人期待這個政策可以有任何持續性或實際幫助,反而又是一連串送往迎來的飯局與接待,徒增困擾。臺商真正需要的是,從臺灣進口原物料的關稅可以降到最低(舊有的關稅限制應該與時俱進的調整);能有更多臺灣年輕人願意不怕吃苦到印尼來一起打拼發展,而不是只想在臺灣做22k吹冷氣的工作;不要再有一些不必要的「考察團」來印尼了解東了解西,結果只是做出一堆跟他們不相干的報告給中央部會首長滿意。
相對的,印尼希望與臺灣合作、希望臺灣增加對於印尼的臺資,臺灣方面應該趁此機會鼓勵各種優勢產業的進入與投資。臺灣政府若能帶動公營企業(例如中鋼、中油、台糖)的投入,其技術與規模,將不是民間企業可以比擬。但是,政府方面需要克服的是,須抵抗立法院方面的壓力、縮短繁瑣的在地評估、規劃時間與文件手續等過程,盡量將所有決策時間在半年之內可以完成。地方政府的機動性相對於中央政府靈活,能夠做的事情更多,台中市目前積極的情況可以當作參考。除了投資之外,貿易的部份應該加強。首先了解印尼方面缺乏的資源為何,例如較為先進的機械設備,臺灣如何可以提供。印尼天然資源豐富,但又是回教信仰眾多的社會,缺乏品質好的食品、飲水,或是經過回教阿拉認證的食材,臺灣方面應該在了解宗教民情的情況下加強貿易交流。
臺灣政府若在推動國營企業進入印尼市場有諸多限制而難以仿效南韓、日本或大陸,政府至少應該擔任一個平台的角色,讓臺灣的銀行和銀行之間可以合作、讓相關企業可以整合,最後形成一個團隊到印尼,而不是單兵作業的方式。此外,臺灣方面要增加形象預算,讓臺灣的形象可以深殖於印尼市場或是社會中,至於要怎樣推銷臺灣,可以跟民間產業合作,或是直接補助民間產業,從媒體、娛樂、商品形象包裝等各個面向著手,有計劃的實施,而不是又是短暫地、消耗預算式的方式來進行。
臺灣政府還應加強農業、科技、教育方面與印尼的合作。農業方面,養殖漁業是臺灣的強項,應該多派人才至印尼來談技術合作;科技方面,以設計科學園區的方是為目標;教育方面,雖然教育部早就持續進行語言師資的部分,但是規模和穩定性都不夠(所謂穩定性,常常發生去印尼的華語教師沒多久就離開,造成當地師資的缺乏),需要盡快檢討。總言之,針對臺灣已經有的強項,挹注經費,持續發展,並且要同時了解印尼當地所需以及其文化的特殊性,才能達到預期的經濟與政策效益。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)