中共十八大於去年11月舉行,並選出習近平為首的領導班子,同時也在政治報告中提出了未來五年的對台政策。
基本而言,中共對台政策不會有根本的變化,原因是在胡錦濤任內的兩岸政策相當成功,兩岸關係維持穩定,並有許多的進展。台灣仍然是由馬英九繼續擔任總統,採取「九二共識、一中各表」的政策,大陸雖不完全滿意,但也暫時可以接受。習近平剛剛上任,權力尚未鞏固,國內外又有許多更為迫切的議題需處理,毋須更改目前的兩岸政策。因此可以斷言,在馬總統這四年任內,兩岸關係將可以繼續維持平穩及發展。
吾人可自十八大政治報告(以下簡稱報告)的內容,進一步分析中共對台政策的走向。在對台的總目標上,中共仍是要追求兩岸的和平統一。在報告中首先即指出「解決台灣問題、實現祖國完全統一,是不可阻擋的歷史進程。和平統一最符合包括台灣同胞在內的中華民族的根本利益。」但是統一的目標當前無法立即完成,因此報告中提出「實現和平統一首先要確保兩岸關係和平發展。」換言之,中共當前的戰略目標是和平發展而非和平統一,兩者的關係是因果相成,在報告中指出和平發展是「為和平統一創造更充分的條件。」對於台灣而言,此一戰略的設計是有利的,中共當前對台將不以積極促統為目的,而是著重於兩岸關係的和平發展,台灣所承受的統一壓力較輕。和平發展的時間可能很長,因為要為兩岸的和平統一創造有利的條件,絕非短時間內可以完成,兩岸可以在無統一壓力的情形下,持續發展和平的關係。但是,台灣方面也不要因此而忘記,北京並未放棄統一的目標,和平發展不可能無限期持續下去,最終仍是要面對統一的議題。
至少當前仍是以和平發展為中期目標,因此報告中指出要「全面貫徹兩岸關係和平發展重要思想,鞏固和深化兩岸兩岸關係和平發展的政治、經濟、文化、社會基礎」,這才是未來五年中共對台政策的主軸。在胡錦濤的對台和平發展政策下,過去四年兩岸的關係已有明顯的發展,未來五年的重點則是要繼續「鞏固及深化」此一交流的成果。因此,在報告中提出「我們要持續推進兩岸交流合作。深化經濟合作,厚植共同利益。擴大文化交流,增強民族認同。密切人民往來,融洽同胞情感」。吾人可以預期未來在經貿方面,大陸仍會繼續落實ECFA的後續協商,完成貨品貿易、服務貿易及爭端解決機制的協商,擴大兩岸資金的相互投資。在文化方面,大陸將會擴大兩岸的文化交流,爭取簽訂文化協議,在社會方面,大陸將會跨大兩岸民間人士及社團的交流,包括增加陸客來台人數,邀請台灣各界人士至大陸交流參訪,尤其是青年學子及中南部民眾,以增進台灣人民對於大陸的了解及認同。
報告中所提及的文化交流將是未來大陸對台交流的重點。達成兩岸的統一既然是中共對台政策的終極目標,則在和平發展階段的交流作為必須有利於此一目標的達成。兩岸自1980年代接觸開始,經貿交流確實已提昇兩岸的互賴,台灣人民也不願意切斷兩岸的經貿關係,2012年的總統選舉已可看出此一效應,也迫使民進黨在選後檢討對於大陸的政策。但是經貿的利益只能產生合作的關係,並未能大幅提昇台灣人民對於大陸的心理認同。許多台灣的民調顯示,在過去四年兩岸熱絡的經貿及社會交流下,台灣人民支持統一的比例在下降,贊成獨立的比例卻升高。此一結果,使得北京甚感困惑與挫折。幾經思考之後,大陸學政界已了解,徒有經貿利益不足以收攬台灣民心,根本之道在於強化兩岸人民的文化認同,更具體的說是增加台灣人民對於中國大陸的文化認同,希望藉此而提昇政治認同。因此,現階段北京非常希望能增加兩岸人民的文化交流。對台的文化交流,是以提倡發揚中華文化為主,希望兩岸人民能在共同的歷史及文化背景下,建立文化的共識與認同。為有利於兩岸的文化交流,大陸一直呼籲兩岸應簽訂文化交流協議,未來五年必然仍將積極推動此一倡議。
報告中另一值得注意的要點,在於要「促進平等協商,加強制度建設」。兩岸目前已簽訂了18項協議,都是在海基會與海協會平等協商的基礎下完成。最有意義之處在於這些協議的簽訂代表兩岸關係的制度化。制度化的優點在於有具體條文的規範,不因為執行人員的更換或意念的轉變而有所改變,可以使互動關係維持長久的穩定與發展。在兩岸政治關係仍不確定,互信仍未完全建立之前,互動關係能夠制度化誠屬不易,也確有必要。馬總統上任後,很強調兩岸關係制度化的必要性,並將兩岸所陸續簽訂的各項協議,視為兩岸關係制度化的表現。在十八大報告中也出現「加強制度建設」的文字,顯示北京也認同此一理念的重要性,未來也願意與台灣合作,強化兩岸關係的制度化建設。未來中共必然願意繼續與台灣簽訂更多的兩岸交流合作所需的協議,或者繼續強化既有的協議。目前兩岸正在規劃的互設兩會的辦事處,也是兩岸關係制度化的具體表現,展現對等及交流功能強化,對於兩岸關係的發展深具意義。
在十八大報告中最引人注意之處,仍在於政治議題的再度提出。在統一為目標的對台政策指導下,中共對台的政治關係仍以一個中國為原則,因此報告中提及「大陸和台灣雖然尚未統一,但兩岸同屬一個中國的事實從未改變,國家領土和主權從未分割,也不容分割」。但是為了兩岸的和平互動,以及消除台灣成為中國大陸一個地方政府的疑慮,大陸現在已多談兩岸同屬一中的「一中框架」論,以示兩岸地位平等。在報告中再度提及要「增進維護一個中國框架的共同認知,在此基礎上求同存異」。基於同樣的思維,大陸目前也接受由台灣所倡議的「九二共識」作為兩岸和平互動的政治基礎。報告中同樣也提及要「堅持九二共識的共同立場」。九二共識目前已成為兩岸關於政治關係定位的共同話語,但事實上兩岸對於此一名詞的理解確有不同。對於大陸而言,九二共識意味著兩岸均堅持一個中國的立場,對於台灣而言則意味著「一個中國、各自表述」。因為雙方對於接受一個中國仍有共識,儘管對於這一個中國的認知不同,大陸基於和平發展的考量仍願意接受此一名詞。
報告中特別值得注意的政治倡議為「希望雙方共同努力,探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係,作出合情合理安排」。此段文字顯示,大陸雖然主張兩岸同屬一中,但是也務實地承認,目前國家尚未統一,在最終統一之前,兩岸間的政治關係該如何安排,必須有所規範。此一提議也顯示大陸對於目前一個中國框架下的「一中各表」的定位並不滿意,目前的定位只能維持兩岸分治的現況,但是兩岸各自獨立存在的政治實體間的政治關係卻無明確的界定,兩者也難以據此發展進一步的政治關係,作為統一前的過渡性安排,並逐漸達到最終的統一。大陸主動提出希望兩岸共同努力,探討出合情合理地安排,某種程度也顯示大陸對台的善意,因為大陸並未單方面地堅持台灣是中國大陸政權的地方政府,願意和台灣共同協商,謀求雙方都認為的合情合理安排。大陸所謂的「合情合理安排」所指的內容為何仍不明確,但可以確定的是仍不願正式接受中華民國的存在及其政治符號,以避免出現兩個中國的結果。此外在報告中也提議兩岸要「商談建立兩岸軍事安全互信機制,穩定台海局勢;協商達成兩岸和平協議,開創兩岸關係和平發展新前景」。此兩點建議在胡錦濤於2008年底的對台重要政策談話中已提出,但是在過去四年中,馬政府並未予以積極回應,也無實質的進展。此次在十八大報告中再次提出,顯示大陸仍將其視為兩岸政治與軍事關係發展的目標,希望未來五年內有機會推動實踐。
因應大陸未來幾年對於台灣的政策,我方可採取如下的對策:
- 繼續秉持「九二共識、一中各表」的立場,作為兩岸政策的基本原則,以,增進兩岸的政治互信,建立與大陸和平發展的政治基礎。
- 把握大陸當前對台和平發展的戰略主軸,繼續擴大及深化兩岸的經濟、文化、社會交流,以增進台灣的實質利益。尤其是在ECFA的後續協商方面,努力取得更多的成果及雙邊合作,以促進台灣的經濟發展及擴大對東亞經濟圈的實質參與。
- 在文化交流方面,台灣應展現更多的自信與企圖心。台灣擁有較大陸更佳的文化內涵與軟實力,包括台灣的民主與自由在內,應無懼於與大陸擴大文化及民間的交流,以影響大陸的文化及社會發展,朝向有利於台灣的方向演變。兩岸也可共同合作發揚中華文化,使其在國際間成為更主流的文化,發揮更大的影響力。為有利於兩岸文化交流與合作的擴大,在平等及互惠的基礎上,台灣不必排斥與大陸簽訂文化交流協議。
- 繼續強化兩岸交流的制度化程度,包括持續簽訂新的交流協議、檢討及改善既有的協議、增加與強化兩岸交流平台,尤其是兩岸兩會互設辦事處的推動等。
在政治的議題上,既然是兩岸關係發展中終究不可迴避的部分,台灣也無須完全排斥。在考量國內外特殊的環境限制下,兩岸可先從二軌途徑著手。目前兩岸學界對於兩岸的政治定位關係、軍事互信機制、和平協議與台灣的國際空間已有相當頻繁的討論。未來可由兩岸政府較為信任的智庫,就這些議題進行相關的研究與共同探討,以提供兩岸政府做為參考。由於台灣內部朝野關係的不睦,亞太地區大國的角力,以及兩岸的分歧與互信不足,這些議題在未來五年內也未必能取得共識與付諸實施,但至少可以啟動學界的共同探討,以增進兩岸的政治互信,並為未來兩岸政治關係的發展提供建議。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)