106.08.03
胡瑞舟
中華戰略學會研究員
朝鮮半島危機無疑是當前區域安全最複雜且不確定性極高的熱點,它有醞釀成為第二次韓戰的可能,也有引發二戰後核彈首度被使用的機率。面對貧窮、封閉、極權和獨裁的北韓,美國總統川普(Donald Trump)曾經輕蔑揚言單方行動解決問題,然而情勢的發展卻更像是世界超強對危機投鼠忌器、才盡技窮。就在双方互秀肌肉、聲嘶叫陣的過程中,北韓可能已掌握核彈微型化技術,並悄然準備在適當時機實施第6次核試爆。繼2017年7月4日火星(Hwasong)-14型洲際彈道飛彈首次成功試射,北韓7月28日深夜再度試射可達洛杉磯、芝加哥和紐約的同型飛彈,電腦模擬顯示美國本土都在其涵蓋範圍。1
北韓的核武計畫如果持續,2018年核彈將可量產,估計在川普第一個任期結束前北韓將擁有超過100枚核彈。
北韓長期操作戰爭邊緣(brinksmanship)戰略,就在川普聲稱戰略忍耐已經結束時,金正恩(Kim Jong Un)卻逐步坐實美國人憂心的「慢動作版古巴飛彈危機」2。北韓顯然已是美國必須處理的最嚴峻外來威脅,朝鮮半島危機一觸即發,而其危機管理甚至可能衍生更大災難。對於這牽動東北亞政局、美國本土安全和大規模戰爭的威脅,相關國家及國際社會高度矚目。
美國主導的勢力如何應對朝鮮半島導彈及核武危機?各方觀點不一。3筆者綜合各界評述及個人觀察研究,歸納九項危機管理方案。4針對這些不完全相互排他的方案及其可能產生的衝擊影響,逐一摘要分析說明如次。
壹、先發制人,推翻政權
● 危機管理要點
面對朝鮮半島危機,美國主要聯合南韓並獲得日本協助,行動選項之一是以壓倒性軍事先制攻擊摧毀北韓大規模毀滅性武器,重創並掌握北韓軍隊,剷除金正恩領導核心,重組並扶植新政權,終結朝鮮半島南北對立分治。
● 衝擊影響評估
從多方觀察,這項軍事行動都極有可能引爆全面戰爭。南北韓軍隊的接戰規則(Rule of Engagement)都是遭遇攻擊立即還擊,戰爭啟動後極易螺旋升級,降溫或逆轉重設幾無可能。北韓地形多山,核武深藏分散儲存並機動部署,不易被通盤發現及完全摧毀。即使僅以少量殘存核武攻擊首爾、東京、關島、夏威夷、安克拉治、洛杉磯或紐約,後果仍不堪設想。首爾都會區聚集2,500萬人口、距離非軍事區僅35英哩,北韓火砲45秒即可到達首爾上空。北韓另有5,000噸以上生化戰劑,投射遠較核武容易,透過600枚飛毛腿飛彈或超過8,000門傳統火砲攻擊,將造成南韓軍民和美軍、美僑大量傷亡。這些傳統火砲多部署於堅固陣地,必須使用戰術核武才能摧毀。據保守估計,朝鮮半島爆發戰爭兩小時內13萬人將死於砲擊,如果發展為全面戰爭,双方死亡人數將達數百萬。美國《大西洋月刊》2005年曾做戰爭模擬,軍事行動可能演變為自越戰或二戰以來最血腥的戰爭;尤其,這項模擬實施時北韓尚未擁核。5
此外,北韓部分核武儲存地點臨近中國東北(例如豐溪里Punggye-ri核試驗場距中國邊境約100公里),核汙染及落塵可影響中國大陸東北及華北、朝鮮半島及日本地區。戰爭爆發後,中國大陸與北韓綿延880英哩的邊境將湧入大量難民。北京與莫斯科關於朝鮮半島紛爭的態度雖然不同於1950年,但兩國都反對訴諸軍事行動,戰爭如果最終導致朝鮮半島統一且政權親美,俄羅斯必有反彈,中國大陸更難接受。
貳、有限攻擊,扭轉政策
● 危機管理要點
危機管理的第二選項是發動有限常規軍事攻擊,以海、空兵力結合少量特種部隊行動震懾金正恩政權,迫使其改弦更張核武與導彈政策。這些攻擊必須在限定時間內以適切力度遂行,既能顯著削弱北韓軍事實力,同時避免被誤認立意推翻金氏王朝。戰略目標設定維持金正恩政權,但摧毀、阻滯或強迫其放棄核武及導彈發展計畫。這個選項也以理性決策模式推演,認為金正恩深知使用核武和啟動大規模戰爭意味政權終結,如果不轉移金氏政權而僅做有限攻擊,依照博弈理論金正恩可能隱忍承受。
● 衝擊影響評估
此項方案推理設想獨特,但精準執行卻十分困難,北韓尤其無法準確研判或相信外來攻擊係經管控,由於正確解讀困難、未必認同接受、接戰規則制式反應等因素,同樣可能引發全面戰爭。況且金正恩未必屈服,北韓決策圈面對困局也未必理性,平壤始終擔心美國發動猝然攻擊崩解政權,曾經多次警告將以核武回應挑釁。同前所述,北韓的核武、生化戰劑及傳統火砲,根本無法同時摧毀,反擊後果堪慮,情勢可能急轉為第二次韓戰。美國國防部曾經預估,朝鮮半島此類武裝衝突將在90天內造成30–50萬美韓官兵傷亡,附帶衍生數十萬平民死亡。
北韓多以戰爭邊緣戰略因應跨越紅線將遭攻擊的警告。美國對採取軍事行動心存顧慮,主要是包含28,500駐韓美軍在內,美國在南韓有14萬軍民,北韓導彈和核武還可威脅駐日美軍、關島、夏威夷、安克拉治、洛杉磯、丹佛、甚至紐約的安全,盟邦南韓及日本可能戰損也在考量之列。南韓全年國內生產總值(GDP)達1.44兆美元、為全球第11大經濟體,戰爭造成的經濟毀損足以撼動全球市場。
此外,前述核汙染、難民問題依然存在。中俄反對軍事行動,對東北亞隱約成形的美、日、韓「小北約」心存芥蒂。南韓總統文在寅(Moon Jae-in)希望掌握危機處理的主導權,同時也基於任何軍事衝突南韓都將首當其衝,因而要求美國的任何軍事行動需先徵其同意。在中俄都已表明反對動武的情形下,美國如果仍然貿然採取軍事行動,中俄兩國的反應仍需考慮,日後安全合作也將平添變數。
叁、網路阻滯,導彈攔截
● 危機管理要點
美國的另一選項是以數年前對付伊朗的震網蠕蟲(Stuxnet)等網路病毒,遲滯北韓離心機重水提煉或直接破壞核武與導彈研發;另以部署於南韓或其他地區的薩德反飛彈系統(Terminal High Altitude Area Defense, THAAD),攔截擊落北韓測試或發射之導彈。透過網路病毒和反導系統癱瘓金正恩自豪的殺手鐧,讓北韓知難而退。
● 衝擊影響評估
實際上,這個方案的兩項主要工具效果有限。據傳美國曾對北韓核武和導彈設施進行網路攻擊,但是由於北韓的高度保密措施、網路實體隔離及社會幾乎與世隔絕,美國難能如法炮製昔日與以色列的合作戲法–運用震網蠕蟲網路病毒癱瘓伊朗超過1,000台離心機。北韓核武及導彈研發測試的成功進展,亦已間接證明網攻北韓失效。美國雖曾數度發布成功攔截導彈消息,但相關報導亦指攔截成效存疑,甚至有稱成功率僅56%。6應對北韓車載核武已可隨時隨地部署發射,核彈微型化技術也使其能以各型導彈投射,美國和它的日韓盟邦沒有心存僥倖的空間。
肆、斬首行動,轉換政權
● 危機管理要點
美國攜手日韓應對危機,也可選擇通過精準炸射、暗殺行動或策動政變剷除金正恩,寄希望於北韓新領導人以溫和開放政策與世界重新接軌。精準炸射透過無人機或巡弋飛彈執行,暗殺行動則由特種部隊、諜報人員或策反進行。金正恩2012年掌權後實施高壓統治並整肅異己,意識到危險的人物如果突然反撲,可能一夕之間顛覆金氏王朝,政變亦足以裂解北韓。「後金正恩時代」的新領導人如果採取妥協、和平、開明政策,更將是管理朝鮮半島危機最符合成本效益的選項之一。
●衝擊影響評估
理論上美韓如能運用精準炸射、暗殺行動、策應政變斬首金正恩,或能避免衝擊外擴,然而這個選項也充滿不確定變數。原因在於金正恩高度重視自身安全,其行蹤與護衛嚴密,對高幹及部隊監控緊實,北韓社會封閉,民眾神化崇拜最高領導人,滲透、策反或暗殺不易奏功,策動政變難度甚高。以無人機狙殺需長時間滯空掌握必要參數,極易被防空飛彈擊落;導彈奇襲則必須準確掌握金正恩行藏,一擊未中後果堪慮。國際法禁止斬首暗殺國家領導人,美國曾通過禁令但總統可以更改。南韓在朴槿惠時期曾經布局暗殺金正恩,美韓聯合軍演項目即包含斬首作戰;文在寅上任後反對這種作法,表示無意推翻金氏政權,但是金正恩為此已減少公開露面。這個選項的最大變數或為縱使斬首得手,仍無法確定繼任者的政策傾向,北韓軍事反應也是未知數,最壞情況仍有爆發大規模戰爭的可能。
伍、聯合軍演,文攻武嚇
● 危機管理要點
因應北韓挑釁,美國和南韓定期或臨機反射動作經常是聯合軍演、派遣航母打擊群至附近海域、或以B1-B、F-35匿蹤轟炸機進駐南韓。配合這種武力恫嚇及對訴諸武力不利因素的認知,通常也發表聲明警告北韓不得妄動。
● 衝擊影響評估
美韓每年都有聯合軍演,近年規模更見擴大。2017年3月聯合軍演代號「關鍵決定」和「鷂鷹」,動員1萬美軍、29萬南韓官兵參演;4月25日北韓建軍節前,美軍更有三個航母打擊群在西太平洋活動。面對超強美國和南韓的軍事威脅,北韓慣性透過中央通訊社發出警告,導彈測試卻仍照常實施,7月4日首度成功試射可達阿拉斯加的洲際彈道飛彈,宣稱是給美國國慶的賀禮;7月28日飛彈試射射程可及洛杉磯和紐約等地,更意味著導彈性能比國際預測提前三年完成。在美韓強烈警告與中俄齊聲反對的氛圍中,北韓迄今未實施第6次核試爆,但金氏王朝的核武能力及導彈技術發展日漸成熟,證明聯合軍演無法有效遏制平壤。
陸、制裁孤立,逼迫就範
● 危機管理要點
仿照伊朗因經濟制裁最終接受凍結核武發展的模式,透過聯合國安理會通過制裁,要求中國大陸對平壤祭出更嚴厲經濟制裁,藉由「第二級制裁」仍與金氏政權要員往來的銀行與企業,對北韓加大施壓。同時在國際社會以外交和經貿孤立北韓,逼迫金正恩政權最終放棄核武計畫和導彈試射。
● 衝擊影響評估
北韓全年GDP僅250億美元,平均國民所得約1,000餘美元,是全球最貧窮的國家之一。北韓軍事預算約占GDP的25%,國際經濟制裁使北韓經濟雪上加霜。中國大陸占北韓對外貿易90%,提供三分之一糧食供應,北韓有9萬多名勞工在中國大陸工作及匯款回國。俄羅斯經常否決安理會譴責或經濟制裁北韓的決議,北京雖然贊成聯合國安理會對北韓經濟制裁,但也聲明將持續運送人道及民生必需品。川普寄望習近平說服北韓就範,也期望中國大陸加重制裁壓力;但北京與平壤之間存有嫌隙,金正恩迄今從未獲邀訪問北京。按照川普2017年6月20日推文顯示,北京已嘗試但無法扭轉平壤的決策。
事實上,經濟制裁效果通常需較長時間方能顯現,北京不願全力施壓平壤,國際也普遍認為北京仍在維護平壤政權。中國大陸雖然決定2017年底前暫停北韓煤炭進口,但北韓100%原油、90%石油產品、100%航空燃油來自中國大陸,北京當局若關閉輸油管,北韓立將陷入恐慌,國家社會體系亦難長期支撐。國際認為這是中國大陸節制北韓最有力的槓桿,但北京不願採取斷油措施。可能的原因,或在中美雙方對朝鮮半島戰略利益和基調不同,兩國在部署薩德系統、東海爭端、南海航行自由、一中政策、對台軍售等課題都存在矛盾,維持北韓政權對北京仍屬利多於弊,符合北京安全和利益。
柒、談判協商,威脅利誘
● 危機管理要點
透過中俄兩國「双暫停」提議,或是文在寅呼籲的南北會談,或是透過紅十字會等國際組織居間調解、甚至是北韓所提「在任何時候但不設前提條件」由華府與平壤對話,先從双方代表或領導人見面交流緩和氛圍,為危機衝突降溫;後續再就諸如重啟開城工業區、興建朝韓鐵路、再啟六方會談、研商「陽光政策2.0」、簽署和平協議等展開談判協商,給予北韓某種安全保證,使其聚焦經濟發展與對外開放,進而逐漸凍結或放棄核武及導彈發展。
● 衝擊影響評估
美國主張只要北韓同意無核化,兩國可以對話。中國大陸贊成半島無核化,但希望同步討論簽署和平協議,期望維持南北分治,反對輕啟軍事行動。另方面,中俄也提議「双暫停」:北韓暫停核武和導彈測試,美國和南韓暫停聯合軍演;但美國和南韓已予拒絕。由於北韓過往談判協商紀錄欠佳,一般認為談判協商還可能重蹈「陽光政策」覆轍。
文在寅表示願意俟北韓同意暫停核武和導彈測試後,與金正恩見面對話,同時希望修築朝韓鐵路,增加南北雙方未來接觸與經濟合作。2017年6月底華府「川文會」後,文在寅強調美韓不採取對北韓敵視政策,兩國無意攻擊北韓或推翻金正恩政權,金正恩是唯一能決定半島無核化者,因此需要重啟對話。南韓稍後提議双方2017年7月21日在板門店舉行軍事會談,北韓雖然「逾時不應」,但對會談對話提議似乎仍然保留可能,海外(如瑞典)接觸對話、紅十字會居間調解、甚至兩韓似乎仍有密使進行溝通協商,談判交易的效果仍待觀察。
北韓擁核自保自重,但深知動用核武等同政治自殺。金正恩視核武為保命符,如能以暫停核武及導彈發展計畫,換取簽訂和平協議,獲得緩解經濟制裁壓力,對北韓仍屬有利。金正恩既已取得實質進展,如能獲得擁核默認,北韓或許願意接受談判協商對話。就金正恩而言,經濟成長可以維繫統治的正當性,就長期而言其重要性並不亞於發展核武。國際社會可以此誘因,引領北韓走出戰爭邊緣政策和遭世界孤立情境,寄望以時間和經濟發展轉換北韓黷武思維。7然而,誠如脫北者前北韓駐英公使太永浩(Thae Yong-Ho)所言:「即使給金正恩1兆或10兆美元,他也不會放棄核武」8,擁核既然攸關金正恩及政權存亡絕續,北韓幾無放棄核武的可能。
捌、默認現實,以拖待變
● 危機管理要點
默認北韓擁核事實,讓其保留現有核武及中、長程導彈,接受其不會放棄、且將持續發展這些武器的現實,但同時侷限其影響力擴散,並伺機遏制金正恩的野心。
● 衝擊影響評估
這個選項特別消極,有評論甚至戲稱其為「教馬唱歌」,幾近聽天由命的以拖待變,仰賴奇蹟出現。9按照當前態勢持續演展,北韓導彈射程已可涵蓋美國本土大多數地區,2018年核彈可以進入量產,2020年可能擁有100枚以上核彈…,形同坐實「慢動作版古巴飛彈危機」。北韓違反國際公約擁核及發展中、長程導彈,國際社會卻束手無策;對照海珊(Saddam Hussein)和格達費(Muammar Gaddafi)放棄發展核武卻下場悽慘,鮮明對比將助長平壤擁核的執著,核武可能橫向擴散,更多國家將考量躋身核武俱樂部,國際《不擴散核武條約》形同解體。另方面,屢受北韓核武威脅的日本和南韓,都有可能發展核武以為反制。以拖待變只是延遲時日、養癰為患,北韓核武及導彈數量性能將更多且精,未來將更棘手而難以對付。
玖、打組合拳,統籌調配
● 危機管理要點
美國聯合韓日管理朝鮮半島危機,另一選項是綜合軍事嚇阻、聯合軍演、飛彈防禦及秘密策應斬首等行動,統籌配合非軍事的加重經濟制裁、外交孤立、談判協商、對話會談、重啟工業區、甚至諸如邀請平壤合辦冬季奧運等措施,分別對北韓恩威並用、剛柔互濟,一方面尋求機會與突破口施壓使力,另方面管控北韓危機的衝擊範圍,最終使其幡然改圖。
● 衝擊影響評估
這個選項的核心在於有計畫和系統綜合運用軟硬實力與各種有效方法,經縝密管理與靈活彈性臨機調控,覓尋新路徑發揮有效的創意巧思,同時以打組合拳方式混合前述各種選項中的威逼脅迫和吸引誘導策略,結合有堅固基礎的戰略溝通影響金正恩的思維、判斷和行為,使金正恩及其領導核心最終循從美韓所欲目標做出決策。這項選擇的效能和成敗關鍵,在於美國與南韓首先研設統籌規劃管控的中心機制,各種策略作為搭配需精心設計、相輔相成,尤其應避免令出多門、自相矛盾、自亂陣腳,也需尋求一定程度共識的國際奧援與合作,暫時擱置爭議,避免各關係國相互角力制肘抵消對北韓的影響力道。選項的侷限是能否創設這種近乎理想藝術化的「夢幻組合」?金正恩對擁核的堅持也仍然極難撼動。
朝鮮半島危機及其管理牽動的不確定風險,已經使其成為本世紀繼九一一事件後最複雜多變的安全情勢。危機管理事涉各方相對實力布局和較勁,戰略涉及使用與威脅使用武力,但武力一旦使用就必須面對後果;其實,軍事力量的好處時常展現在非戰爭階段,非軍事因素在許多情況下甚至強勝使用武力。朝鮮半島的特殊地緣政治、大國角力、軍事格局和核武效應,凸顯了超強美國的決策困境,描繪了武力效能與邊界的輪廓。川普和金正恩都有特別的理性、感性和野性,儘管成分比例和包裝應用不同,決策者及其決策品質仍是影響安全的重要變數。
前述朝鮮半島危機管理的九個選項,斬首行動、制裁孤立、談判協商雖仍有其個別制約因素,相較於軍事行動或默認現實,似乎仍不失為較佳選項。打組合拳則是總其成,但統籌調控靈活應變通常是知易行難,理想與實際的鴻溝很難跨越。事實上,九個選項無論如何抉擇,風險與不確定性都將如影隨形。從多元面向觀察,朝鮮半島危機及其管理,涵蓋傳統與非傳統武力,牽動政治、外交、經貿、軍事、心理、資訊、輿論、暗殺、政變、談判、對話、謀略、法律、秩序、競爭與合作,不僅危機管理所使用的工具呈現多樣性,它更可能是本世紀區域與國際安全複雜面貌的縮影。
1. |
相關報導參見Brad Lendon, “US Slams North Korea Missile Test as Kim Claims ‘Whole US Mainland’ in Range,” CNN.com, July 29, 2017. 該報導引述專家推估,認為北韓7月28日深夜在慈江道(Jagang)發射的導彈,推估射程可達洛杉磯、丹佛、芝加哥,甚至紐約和波士頓也在涵蓋範圍,北韓領導人金正恩則聲稱美國本土都在其射程範圍。報導同時指出,導彈射程與彈體及彈頭重量有關,北韓是否具有核彈微型化技術、以及導彈能否有衛星定位能精準攻擊目標,則仍待證實。 |
2. |
研究古巴飛彈危機蜚聲國際的哈佛大學Graham Allison教授,形容朝鮮半島危機如同「慢動作版古巴飛彈危機」(A “Cuban Missile Crisis in slow motion”),詳見Graham Allison, “Thinking the Unthinkable with North Korea,” The New York Times, May 30, 2017. |
3. |
相關討論請參見Graham Allison, 同上註。另見Thomas Friedman, “Solving the Korea Crisis by Teaching a Horse to Sing,” The New York Times, June 14, 2017. John Delury, “Instead of threatening North Korea, Trump should try this,” The Washington Post, April 23, 2017. Fareed Zakaria, “Trump’s bluster and bravado on North Korea will only make the U.S. look weak,” The Washington Post, April 20, 2017. Thomas Friedman, “Donald, Have I got a Deal for You,” The new York Times, March 16, 2017. Motoko Rich, “In North Korea, Surgical Strike could Spin into Worst Kind of Fighting,” The New York Times, July 6, 2017.Mark Bowden, “How to Deal With North Korea?” The Atlantic, July/August 2017 Issue. Website at https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2017/07/the-worst-problem-on-earth/528717/. Richard Fontaine, “Time to Lose Your Illusions on North Korea,” War on the Rocks, July 7, 2017. Geoff Wilson, “Why There are No Military Solutions for North Korea,” warisboring.com, June 24, 2017. Website at http://warisboring.com/why-there-are-no-military-solutions-for-north-korea/ |
4. |
朝鮮半島危機管理分析內容,係依2017年6月28日政治大學國際關係研究中心與國防大學合辦「2017年第一次戰略安全論壇」,筆者專題報告《朝鮮半島核武危機及其應對危局》大幅修訂寫成。 |
5. |
Geoff Wilson,同註2。 |
6. |
David Sanger & William Broad, “Trump Inherits a Secret Cyberwar Against North Korean Missiles,” The New York Times, March 4, 2017. |
7. |
John Delury,同註2。 |
8. |
Choe Sang-Hun, “North Korea’s Nuclear Hopes Have Surged, Defector Says,” The New York Times, December 27, 2016. |
9. |
Thomas Friedman, “Solving the Korea Crisis by Teaching a Horse to Sing,”同註2。 |
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
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