從1987年開放對大陸探親以來,兩岸關係正式脫離往昔「不接觸、不談判、不妥協」的現實,進入實質互動的階段。自彼時起,兩岸關係峰迴路轉,轉折迭起。一方面,兩岸關係受到國際政治結構和國內政經發展等因素的影響,開啟了雙方的民間交流,並逐漸擴展到文化、經濟等領域,乃至為了處理交流衍生而來的問題,而出現政治互動,甚至在交流將近30年後實現了兩岸領導人會晤;另方面,兩岸的政治互動又回過頭來影響區域政治、經濟和安全情勢,且塑造了兩岸民間社會對彼此的認知與了解,同時也弔詭地出現對彼此的錯誤認知與誤解。
基本上,兩岸關係涉及了國際強權的利益計算和權力競逐、區域國家的立場與態度、兩岸所處國內外政經環境結構、兩岸政府的政治目標與政策工具,以及兩岸民意對兩岸交流乃至兩岸互動最終目標(統獨)的意向等。
在研究範圍上,兩岸關係是一個跨領域的學門,涵蓋了國際政治體系、國際政治經濟學、區域經濟整合、政治派系、產業經濟,乃至文化、歷史等領域,皆觸及兩岸關係的演進與發展;在政治議題上,兩岸關係則涵蓋政治互動與交流、經濟投資與產業合作、社會心理的建構、文化交流與傳承等。因此,要對兩岸政治關係做回顧與展望,是極其艱難的任務,在有限範圍內,本文僅就過去30年兩岸政治關係的一些關鍵性問題,從理論性和議題性兩個方向,並聚焦於政治交流問題上,提出簡要的問題與思考方向,以供學術界先進回應與討論。
壹、重要事件的回顧與省思
從1987開啟對大陸探親以來,兩岸關係大方向是朝向和解與合作前進的,筆者簡要劃分幾個階段來說明:
一、對話醞釀階段(1987-1992)
這段期間的特色是兩岸相互摸索互動的途徑與原則,由於對大陸開放探親,對大陸通商、通郵的禁令逐漸受到挑戰,但是除了直航外,許多民間互動逐漸開放,隨著開放而來的一些問題衍生,例如海上走私、偷渡人士遣返、漁船碰撞等,為兩岸商談處理問題的原則,開啟了空間。不過,在這段時間內,大陸發生了1989年天安門事件,使大陸剛萌芽的政治改革成為禁區,讓兩岸在爾後多年內無法針對人權民主等議題進行對話。
二、交流與對抗共存階段(1992-2000)
這段期間內兩岸建立起制度性交流與對話機制,各自成立處理兩岸關係的政府部門(陸委會和國台辦),並由授權單位(海基會和海協會)進行接觸談判,兩岸分別在1993年和1998年舉辦了兩會負責人會晤(辜汪會談),台灣也成立國統會並制定《國統綱領》,希望界定對未來中國統一的條件,並發揮己方的正面影響。
後來的一些文獻也提及,兩岸之間當時存在最高層級的溝通管道。但是,這段期間內也發生過1995-1996年的台海危機,中共對台外海進行飛彈試射,並進行大規模軍事演習,導致美國派遣航母戰鬥群到周邊海域警戒觀察,兩岸趨於戰爭邊緣,台灣也相應在同時間慢慢出現對大陸經濟投資「戒急用忍」的呼聲,1999年李總統提出「特殊的國與國關係」定位,兩岸對立性言論屢見不鮮。
三、誤解與敵對階段(2000-2008)
陳水扁總統初就職時提出「四不一沒有」對大陸拋出橄欖枝,並曾訪金門大膽島時隔空邀胡錦濤茶敘對話(神泉講話),然北京選擇在陳水扁就任民進黨主席之日與諾魯建交,反造成陳總統以「一邊一國」視訊講話來回應,自此兩岸敵對情事不斷,台灣陸續出現「公投綁大選」、「烽火外交」等作為,大陸也出現「反分裂法」立法、「五一七聲明」等作為與宣示,中共更加強對國民黨等在野黨統戰作為,但是,這段期間內也有若干正面事件,例如兩岸節日包機直航和有限的大陸觀光客開放等。
四、高速合作交流階段(2008-2016)
這段時間內,執政的國民黨基於2005年建立起的國共平台所獲兩岸交流合作共識,從馬總統上任起即加速推動兩岸開放政策,包括海空直航、大陸觀光客全面來台旅遊、大陸學生來台就讀大學等,兩會對話機制不但達成21項協議的簽署,陸委會主委和國台辦主任對話機制也建立起來,台灣以觀察員參與世界衛生大會、國際民航組織等也進行數屆,甚至實現了兩岸領導人的會面。但在這段時間內,台灣也出現反陳雲林來台的抗議,反對兩岸服貿協議的行動更擴大成佔領立院的學運,台灣出現對兩岸交流負面影響的疑慮,為兩岸互動造成隱憂。
經過了兩岸互動醞釀階段和三個跌宕起伏的八年後,兩岸互動進入不確定期,其原因除大陸對台灣新政府和新民意的觀望外,還包括對美國新政府的試探與觀察,加上世界各地出現反全球化與逆全球化的趨勢,兩岸關係前景更晦暗不明。
貳、理論研究層次的探討
觀察過去30年的兩岸關係研究,在國際層次上,最常為學者討論者為國際政治體系理論和戰略三角理論。從國際政治體系來看,兩岸甫開啟互動時仍處美蘇兩超對抗時代,美國基於對抗蘇聯的需要和中共建交,但中華民國做為美國在全球對抗共產主義的民主自由集團成員的屬性依然不變,兩岸關係雖名為敵對實屬穩定;冷戰結束後國際體系僅剩美國為獨一超強,「一超多強」的結構對中共有較大的制約力量,加上美國和歐洲盟國在天安門事件後對中共軍售制裁,以及台灣逐步加速民主化,台灣取得較佳戰略地位,然而,隨著中共綜合國力崛起,美國更加重視中國大陸作為潛在競爭對手(peer competitor)的戰略意涵,甚至出現崛起強權和現狀強權爆發衝突的討論,在此背景下,利用台灣作為戰略棋子或戰略棄子的不同意見也浮現。
在戰略三角理論上,著重三方行為者偏好的個體論認為每個行為者基於追求最大利益,會致力於「角色提升」,讓自己從「側翼」(wing)轉換為「樞紐」(pivot),形成「羅曼蒂克型」(romantic triangle),著重結構穩定的總體論認為三邊皆為正數的「三邊家族型」(ménage à trois)最為穩定,總和效能最高。但在美「中」台三邊關係中,各種戰略三角都出現過,也反映本理論的解釋性和決策者理性之間的差距。
綜合而言,美國同周邊國家皆希望台海和平穩定,但是中國大陸崛起對美「中」關係形成挑戰與變數,從而影響兩岸關係走向。而川普總統上任所帶來的政策不確定性,是否終將回歸體系的制約,仍待觀察。
在國內政治層次上,兩岸各自內部政經社會情勢必然對兩岸關係造成影響。探討國內政治與國際政治相互影響的「連結理論」認為一國內部不穩定易使領導人選擇對外衝突,作為轉移內部焦點,重新凝聚共識的工具。由此觀之,兩岸社會均有不確定的因素存在,大陸存在不同時期共產黨內派系競逐的現象,加上改革開放以來經濟快速成長帶來社會文化激烈變遷,政治需要制度化建設,經濟社會需要調適與因應,台灣則需要面對民主化以來國家認同的轉變,社會分歧的因應與調整,以及如何加入區域經濟整合和如何推動經濟產業轉型,因應全球化帶來的副作用。過去30年,兩岸在各自內部情勢浮動的情況下,仍能推動局部合作交流,是一件不容易的事,但是,隨著全球化的快速演進,尤其是網路化時代的到臨,社群網路刺激了民粹言論與激進態度的孳生,我們可以發現,大陸網民認為台灣同時並存著美好的想像(例如「台灣最美的風景是人」等)和醜惡的表現(社會、族群歧視等),台灣網民有人把大陸視為工作地點選項之一,也有聲浪認為大陸是不民主的落後反動大國。
在這樣的複雜背景下,傳統政治經濟學中關於功能主義的討論,尤其是兩個政治實體透過社會經濟功能性互動能夠「外溢」(spill-over)到政治整合的理論,遭受到了相當大的質疑。
參、政策層面的評估--兩岸關係的結與解
從政策層面來觀察過去30年的兩岸關係,可以發現兩岸關係依舊存在著若干結構性的挑戰。
一、主權爭議:
主要是針對中華民國的定位,亦即如何正視中華民國的存在。中華民國的國號、國旗、國歌曾長期代表全中國,但退出聯合國後,全中國的代表權由北京取得,但中華民國在其管轄範圍內仍享有國際法上的完全主權,這是不爭的事實。但北京認為全中國的代表權可以等同於主權,主張中華民國已滅亡,台灣必須以非國家實體或是「中國的一部分」來行使涉外事務(而非外交事務)。大陸的強勢作為使得台灣獨立的主張獲得合理化的理由,目前沒有走向獨立是國際現實使然,即使主張「九二共識」、「一中各表」的國民黨,也未能獲得北京在中華民國地位上的讓步,統獨造成的國家認同分歧是限制兩岸關係尤其是政治交流的主因。
二、制度之爭:
1990年代台灣大力推動民主化,把民主制度視為與大陸體制最大的差異,故在《國統綱領》等文件中提出要追求自由、民主、均富的中國作為統一要件,大陸則把台灣的觀點當作「以民主拒絕統一」的依據。然而,台灣民主衍生的民主深化與民主鞏固的問題,包括社會分歧的擴大、國家認同的混淆,乃至經濟發展的停滯,皆被大陸視為民主發展的亂象,不足為學習榜樣;另方面,大陸經濟快速成長卻無法弭平貧富、城鄉、區域差距,維權事件不斷攀升且遭政府強力鎮壓,這也不是台灣民眾所要的社會發展型態。前文所提網路化時代的民粹主義興起,更激化兩岸民意對立,尤其台灣網民認為大陸網路既然受到管制,大陸網民意見都是受到政府指使的,這忽略了大陸網路意見的發展,有時也是大陸政府的壓力,這些細微差異就使兩岸民意愈走愈遠。
三、互信缺乏:
兩岸因多年隔離造成互信缺乏,在兩岸開始互動後,才慢慢建立起溝通機制和對話管道。但中共對兩岸對話設定的前提,台灣朝野有不同的態度與主張,導致中共對不同的台灣執政黨有不同的互信基礎,遺憾的是,當中共只能和特定的政黨互動,就注定了中共無法和另一半的政黨或選民互動。尤其當中共試圖對特定團體(例如農漁民、青年、基層等)進行交往,甚至採取利益換取的手段時,台灣民眾也會相對有所警惕。事實上,中共的對台政策和台灣的大陸政策,都因為互信缺乏而存在盲點,雙方政策有更多地方是面向內部聽眾,而非對方人民,經過十餘年的觀察,此點極不容易突破。
四、軍事準備:
過去兩岸的軍事準備都是針對對方而來,中共希望解放台灣,台灣希望光復大陸,但是雙方的量體不同,大陸逐漸發展出超越解放台灣的軍事實力,例如洲際彈道飛彈、航空母艦等,台灣則以強化嚇阻大陸攻台為防衛準則,當雙方差距愈大,台灣被武統的恐懼也不斷增加。
肆、兩岸政治交流之展望
從當前內外情勢觀之,兩岸關係尤其是兩岸政治交流的前景,限制性因素仍然居多。川普當選初期雖先與蔡總統通話,然亦與大陸在相當短期間內安排元首會晤,並針對兩國互動機制和區域安全熱點議題研擬合作,此為兩岸關係最具影響力的外部因素。但是美「中」兩國針對朝鮮半島核武問題的互動,使得兩岸關係是否連帶受到影響,也引起不少疑慮。川普總統曾經一度高度寄望北京對平壤施壓,以終結其核武與飛彈發展計畫,並順勢推絕和台北在次通話的可能性,然而,隨著北韓態度日趨強硬,且飛彈試射射程不斷提升,川普也透露出對北京失望的態度,所以,美國對於兩岸關係的影響層次,已經由領導人的個人態度,超越美國政治制度或外交決策體系的一貫性,這是史上少見的現象,川普總統是否會在外交決策上趨於穩定,外界也沒有明確的答案。
在兩岸政治互動上,目前兩岸最大的障礙在於對於統獨的觀點存在重大歧異,台灣希望保持選項開放,大陸堅持要走向統一,或至少不能走向獨立。事實上,雙方對於統獨存在的是光譜化的想像,想在兩個極端之間找到定位點,但是,在光譜化的想像之外,有沒有立體化想像的可能存在?兩岸都是地球上的成員之一,氣候變遷、大規模疫病、霧霾防治、國土資源治理、水資源治理等,可能存在更多共同利益與創造性空間。鑒於兩岸關係攸關兩岸人民福祉,兩岸政府有責任提出人民能接受的互動模式,在尊嚴、福祉與利益並重的前提下,開創兩岸關係的未來。即便是只有統獨兩種選項,兩岸不能跨越的問題是,雙方各自對未來的想像是甚麼?大陸對於統一的中國只能有「一國兩制」?民主中國有可能出現嗎?獨立後的台灣是何種光景?台灣的民主政治會更成熟健康嗎?若將對未來的想像納入當前決策思考,或至少讓兩岸人民有討論或思考的空間,至少未來會比較不一樣。
在目前兩岸關係冷淡的階段,雙方至少應努力建構溝通管道,消除誤解。過去的歷史軌跡顯示,當兩岸從隔閡走向交流,溝通是避免誤判與衝突的重要途徑,談判理論雖提及當談判雙方相互理解後,會減少溝通成本而促成協議的可能性,但隨著溝通次數的增加,也可能因為更清楚知曉對方不可能讓步的底線,反而陷入新階段的僵持,目前的狀況很像是後者。但是,如果雙方缺乏對話與談判的意願,恐怕會使情勢更惡化,甚至到達無法逆轉的地步。
最後,台灣不可迴避的責任是,在中國歷史上,中華民國政府是第一個真正民主化的政權,如果台灣的民主發展能夠作為華人社會的典範,不僅是國人之福,也是向國際社會發揮軟實力的最佳策略,台灣應投注更多心力在民主深化上,始能凝聚共識,理性探討對大陸政策的各種可能選項。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)