2017年5月14日至15日,「一帶一路」國際合作高峰論壇(Belt and Road Forum for International Cooperation, BRF)在北京懷柔雁栖湖國際會議盛重舉行,這次峰會論壇是一帶一路倡議提出三年多來,舉辦最高規格的國際會議,是2017年中國最重要的主場外交活動,具有推動國際和地區合作的重要意義。這是續北京APEC、杭州G20會議後,再一次舉辦大型的國際會議,也讓中國再一次讓全世界見識到中國推動國際事務的高度企圖心。
一帶一路國際合作論壇有130個國家的1,500名代表與會,850多位嘉賓,共有29個國家的元首和政府首腦出席論壇,以及70多個組織。習近平主席出席高峰論壇開幕式,並主持領導人圓桌峰會。其中14國已經與中國簽署一帶一路合作協定,包括有蒙古、俄羅斯、烏茲別克斯坦、白俄羅斯、柬埔寨、斯里蘭卡、馬來西亞、土耳其、波蘭、塞爾維亞、捷克、哈薩克斯坦、老撾、匈牙利。此外,聯合國秘書長古特雷斯(Antonio Guterres)、世界銀行行長金墉(Kim Yong)、國際貨幣基金組織總裁拉加德(Christine Lagarde)等國際組織領導人都參與盛會。
中國在此次一帶一路國際合作高峰論壇中,特別重視與期待國際經濟合作發展,特別提到三個重點:首先,希望世界各國能夠團結起來,拒絕保護主義,擁抱全球化。其次,中國的一帶一路強調全球經濟成長,需要拒絕貿易保護主義。再者,一帶一路倡議是開放的、歡迎所有國家參與的。最後,一帶一路倡議可為西方企業帶來巨大的商機,跨國公司加入一帶一路建設,將從中獲益。這三點訴求無疑地是針對美日和印度等大國,對於一帶一路建設仍有疑慮的國家。
(一)中國一帶一路國際合作發展與美日和印(度)的政經盤算
一帶一路國際合作峰會論壇之重頭戲是在5月15日舉行領導人圓桌峰會,會議主題是:「加強國際合作,共建一帶一路」。美國、日本、南韓和朝鮮都派團員參加一帶一路高峰論壇,唯獨印度還不參與,足見中國與印度之間的「較勁」與「不對盤」局勢。但儘管美國與日本都派團來參與,其實底子裡參與的意願不是很高,主要原因有三:一是美日對於一帶一路倡議建設因地緣經濟緣故,遠離美日經濟連結的地緣優勢,可能會影響其參與意願。二是一帶一路建設空間幅員太大,地理障礙難度高,經濟利益不如想像,需要投資金額龐大,也未必會有回報。三是美日在過去四十年來的國際經貿投資,已經形成其國際投資網絡優勢,對於國際市場與沿海重要地區發展,或是資源重要地區,美日兩國企業已經有所掌控。面對中國重視基礎建設投資於發展程度較低和較為偏遠邊陲的一帶一路沿線國家上,其經濟誘因不是很大很強。
美國雖並不位於「一帶一路」沿線,但卻是不容忽視其在政治與安全上的影響力。畢竟在一帶一路沿線國家中,有20多個國家有美國駐軍或與美國存在軍事同盟關係,美國16個「非北約盟國」中有10個以上處於該區域,如巴基斯坦、阿富汗、澳大利亞、埃及等。但隨著一帶一路建設不斷向西擴展,勢必多少牽涉到與北約成員國的利益。
事實上,近年來美國也提出並推動了一些地區經濟一體化的方案,如「新絲綢之路」、「印太(印度洋與太平洋)經濟走廊」、「亞太全面能源夥伴計畫」、「湄公河下游倡議」等,而這些方案如何落實,也將對「一帶一路」建設帶來一定的影響,究竟是競爭格局,還是合作局勢,都是很有意思的政經議題。
早在克林頓總統執政時期,美國政府就提出過「絲綢之路」計畫。1999年5月,美國國會通過了《絲綢之路戰略法案》,旨在幫助冷戰後新獨立的中亞和南高加索地區國家強化與外界特別是歐洲的經濟聯繫。但2011年9月,時任美國國務卿的希拉蕊·克林頓(Hillary Clinton)正式提出「新絲綢之路」計畫,試圖為戰後的阿富汗提出「新絲綢之路」計劃,表示美國將推動整個地區在運輸、能源和基礎設施領域的私營企業投資。很清楚地,希拉蕊目的旨在推動中亞和南亞國家之間的經濟一體化進程,並為應對阿富汗問題,增添更多的經濟動力。在某種程度而言,也是捷足先登的區域戰略佈局,而中國的一帶一路戰略思維,也可能源自於美國新絲綢之路的發展概念而來。
到了2014年,「新絲綢之路」計畫進一步聚焦四個主要領域,即發展地區能源市場、促進貿易和交通、提升海關和邊境管控、加強商業和人員聯繫。事實上,美國「新絲綢之路」計畫與中國提出的「絲綢之路經濟帶」構想,有不少相近之處,兩者存在相互對接、相互促進的機遇,以及發揮相互補充的功能。因此,從中國的觀點來看,如果美國方面能以具體形式參與一帶一路建設合作,將有助於未來打造「一帶一路」的升級版的發展,並且為中美關係的穩定發展集聚正能量。然而,從美國的立場來看,其對中國採取隱藏版的「圍堵中國」之策略,可能會破功,畢竟挖中國後院的牆角,正是美國現實主義外交的目的。
此外,2017年6月北非和中東七國(巴林、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、埃及、葉門、利比亞、馬爾地夫)宣布與卡達(Qatar)斷絕外交關係。其實卡達向來與中美兩國維持雙軌的友好關係,卡達也是中東地區交通的樞紐,更擁有卡達航空、半島電視台。一方面美國與卡達關係密切,卡達境內的烏代德空軍基地(Al Udeid Air Base)是美國中東地區最大的空軍基地,也是美軍中央司令部所在地,派遣有萬名軍力。而另一方面,卡達也是中國投資進入海灣地區的重要門戶,是中國與中東地區小國共建「一帶一路」的範本。對於中東四國完全切斷與卡達之間的海陸空交通,對卡達經濟的衝擊將如斷水斷電斷糧一般。儘管卡達是最早認可中國的一帶一路倡議,並加入亞投行的國家之一,更與中國簽署共建一帶一路合作備忘錄,在中國的一帶一路戰略中,卡達被視為向中東擴張的金融和交通樞紐。然而,此斷交風波與問題,勢必會影響到中國對卡達的區域戰略合作關係。而中東政治與外交的複雜,也將使中國的一帶一路發展至中東地區面臨巨大挑戰。
另外,印度因素也是一帶一路發展面臨的一大挑戰,對中國而言,若能邀請印度參與一帶一路建設,將有助於一帶一路的推動。然而,印度對於中國推動一帶一路的態度一直採取「消極」立場,更基於「安全大於發展」考量,印度將中國的一帶一路建設發展視為是一種經濟威脅、挑戰與競爭,特別是對於「中巴經濟走廊」(CPEC)的規劃與拓展,通過主權未定的喀什米爾(Kasmira),更具政治與安全威脅。印度對於中國勢力經由一帶一路建設,拉近與西邊的巴基斯坦、東面的孟加拉與緬甸、加上南邊的斯里蘭卡,可能造成對印度的包圍態勢,因此一帶一路的戰略有包圍或孤立印度之嫌,甚至對印度在印度洋主導地位的威脅。因此,印度與日本合推「自由走廊」(Freedom Corridor),計畫合力打造亞太非洲基建計畫,也就是在非洲、伊朗、斯里蘭卡和東南亞國家興建多個基礎建設項目,作為分庭抗禮或是反擊的策略,不讓中國專美於前。
目前印度與日本除決定合資在東非進行基礎建設和能力建構項目,日本與印度也將參與印度在伊朗重要港口查巴哈港(Chabahar Port)開發港口經濟特區的計畫。在斯里蘭卡東部,印日兩國也將共同開發春可馬里港(Tricomalee Port),以及共同開發印支半島的東西經濟走廊,在泰緬邊界的土瓦深海港(Dawei Deep Sea Port),可以對抗或制衡由中國在印支半島所主導的南北經濟走廊的發展。
(二)一帶一路建設發展與走出去戰略:商機與疑慮
在2017年5月14-15日,中國在北京主辦「一帶一路」國際合作高峰論壇(BRF),這是首次具有這麼大規模的國際合作會議在中國舉辦。高峰論壇期間及前夕,各國政府、地方、企業等達成一系列合作共識與協議,合作清單主要涵蓋「政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通」等5大類,共76大項、270多項具體成果。根據中國商務部相關資料顯示,在2016年,中國企業共對一帶一路沿線的53個國家,進行非金融類直接投資約有145.3億美元,同比下降2%;在一帶一路沿線61個國家新簽對外承包工程項目合同則共有8,158份,新簽合同金額約有1,260.3億美元,同比成長了36%;完成營業額759.7億美元,同比成長了9.7%。
中國大陸一帶一路政策預估可能投資總金額可高達9,000~10,000億美元,而大陸與各參與國之雙邊貿易金額,在未來五年之貿易總額可以達到4兆美元以上。投資主要項目主要是以基礎建設為主,如港口、機場、高速鐵路、鐵路、公路、能源、設備等,還有經濟特區和經濟走廊的規劃,例如與巴基斯坦的中巴經濟走廊;中國、蒙古、俄羅斯的經濟走廊的開發;新亞歐大陸的經濟走廊;與中南半島的南北經濟走廊與經濟特區;孟加拉、中國、印度和緬甸的經濟走廊。在經濟開發區設立方面,目前22個國家已規劃的經濟開發區就有56個。基於此,中國的一帶一路推動的不僅只是基礎建設而已,還有協助這些國家和一帶一路地區的經濟發展。沿線包括中亞、西亞、南亞、東歐地區,推動一個擴大版的中國大陸經濟發展模式。
基本上,習近平對於推動一帶一路建設的理念與策略,主要有幾個重要推動概念:一、建立歐亞經濟聯繫與整合,透過創新合作模式,共建「絲綢之路經濟帶」。二、一帶一路建設策略是「以點帶面、以線到片」,透過「點、線、帶、片」的延伸,逐漸形成區域大合作,並不是以「同心輻射狀」向外擴張策略。三、一帶一路建設是「共商、共建、共享」原則,不是「封閉式」,而是「開放式的、包容性」的。不是只有中國唱獨腳戲,而是跟沿線國家合唱。四、一帶一路建設旨在同沿線國家一起分享中國發展機遇與經驗,實現共同繁榮。五、一帶一路建設要透過「五通」戰略,即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等,來和沿線國家建立共享共同體關係。六、推動「六路」和「六廊」發展策略,六路即透過鐵路、公路、航運、航空、管道、和空間綜合信息網路。而六廊即透過新亞歐大陸橋、中蒙俄走廊、中國-中亞-西亞經濟走廊、中國-中南半島經濟走廊、中巴經濟走廊(CPEC)、和孟中印緬(BCIM)四邊經濟帶。
更重要的是,「一帶一路」倡議與聯合國提出的2030年永續發展議程的目標宗旨一致,理念也相通,更為聯合國提供了發展機遇。正因為如此,一帶一路倡議已先後寫入聯合國大會和安理會在內的多個聯合國機構的決議中,足見一帶一路倡議受到聯合國重視的程度,不再只是中國「一相情願」的擴張發展,而是與世界發展連結一體。
此外,面對這一次一帶一路國際合作高峰論壇的運作,可以從建構主義的觀點出發,來看一帶一路建設的基本原則,而其形成主要跟下面六個「帶路發展」的規劃有關:一、建構一帶一路:互利合作網絡。二、共創一帶一路:新型合作模式。三、打造一帶一路:多元做合作平台。四、推進一帶一路:重點領域項目。五、推動一帶一路:建設向更高水平、更廣空間邁進。六、建設一帶一路:地緣擴張的連結整合,向外蔓延與延伸,要和中國市場緊密相通。這六個建構一帶一路發展的原則,也類似一帶一路的運作機制。而此六個一帶一路原則與機制,更要有助於達到「五通」的發展目標。
事實上,中國一帶一路建設在國際上出現兩種不同印象:一是戰略競爭、二是合作發展。前者戰略競爭是資本主義市場概念,一帶一路發展是擴大中國經濟與企業影響力,勢必跟美國、歐盟、日本、印度形成競爭。也就是中國經濟崛起和產業走出去的發展政策,必然會引發市場競爭的戰略。這是偏向於「現實主義」的市場競爭觀點,重點就是謀求中國的經濟勢力。而後者合作發展,重視開放、合作與發展的依存關係,建立互賴互利互惠的共贏經濟合作,來分享資源、共享利益,這是比較偏向於「自由主義」的合作互信的觀點,重點乃在推動開放的區域主義,共同營造一個開放、包容、均衡的區域經濟合作。對中國而言,這兩個發展機制與觀點,是相互交叉使用的,難免會浮現出對中國經濟擴張的疑慮。
所謂的「走出去」戰略,即是中國企業國際化的過程,通過本國企業、產品、服務、資金、技術和人才等優質要素,走向國際市場投資,使國內市場向國際市場延伸,最終實現企業國際化,或是企業轉變成為跨國公司。21世紀正是中國企業進行走出去發展的重要階段。大陸內部市場因為產能過剩、生產要素成本提高、需求降低等,企業走出去的投資模式是必然的趨勢,而一帶一路宏觀的戰略框架發展更是為中國企業提供一個重要的方向與基礎。「一帶一路」與「企業走出去」是相輔相成的戰略,更是政府與企業部門相互提攜的合作戰略。若是一帶一路框架沒有企業走出去的配合,一帶一路將沒有支撐力與連結力,會形成一個「空架」倡議,而失去推動動力。
其實,就一帶一路建設與戰略開展來看,亦有幾點值得關注:首先就是基礎建設部位,對於刺激相關原物料、施工設備、運輸設備需求將為一大助益。有助於中國設備製造業複製美國、日本對外出口和投資模式,可以帶動裝備製造業進入新的景氣週期。這可以配合中國走出去戰略,減緩國內產能過剩的問題,也是中國企業經營永續發展的戰略佈局。
第二,對於走出去戰略之鼓勵,中國對外直接投資成長也相當快速。「一帶一路」的建設會有助於中國企業「走出去」意願,並帶來新的機遇與發展。而企業在一帶一路沿線上進行產業戰略佈局的同時,又可能面臨更多的投資風險,特別是中國經濟向外擴張,是否成為一種經濟發展的外侵、爭奪資源、尋求市場,讓一帶一路沿線國家提高對一帶一路的發展同時產生疑慮。
第三,再進一步而言,「一帶一路」建設拓展中國對外開放的內涵與框架,成為中國企業走出去的發展「新階段」。現階段中國企業在一帶一路沿線的投資中,主要還是以「國企、央企」為主,成為向外投資的主力軍和領頭羊,對於中小型企業的配合似乎還不是主要業務,也不是主要的基建合作對象。而國營或央企對於跨境的投資,亦比較不重視盈虧,主要以配合國家政策推動,這可能會讓國企、央企處於營運不利的情況。
整體而言,開拓產品、業務國際市場、佔領當地市場、提高全球市場份額、增加盈利能力等市場因素,這些是中小企業在一帶一路沿線投資的重要誘因,對於政府政策考量可能位居其次。但一帶一路沿線各區域經濟發展程度和社會文化具有多樣性、發展差距大、與中國在空間距離和國際關係方面也不盡相同,這些將會直接影響到了中國對沿線國家投資的區位選擇與投資成本考量。
(三)一帶一路建倡議與設發展戰略:從基礎建設到國際體制建構
再進一步觀察,當前一帶一路不只是基礎建設的「發展戰略」而已,對於一帶一路的建設或建構,彷彿成為一種國際合作會議的機制或平台,從區域轉變到全球會議的運作,強調以自由主義的合作觀念,替代現實主義的安全觀念,試圖建立在合作互補或是提供更好的資源共享、利益共享。如何透過採取共同參與、共同規劃、共同建設和共享成果,來連結中國與一帶一路沿線國家的關係,這是中國開啟「一對多」的國際互動會議模式。而且中國推動一帶一路國際合作高峰論壇,並不侷限於一帶一路沿線上的國家參與而已,已經拓展到非洲和南美洲國家,同時也展開雙手歡迎所有願意來參與的國家,似乎是沒有限制性的會議平台。這樣的開放式會議論壇,對於一帶一路沿線國家的來說,可能會感受到一帶一路戰略就是中國的世界佈局戰略,並不完全是以一帶一路沿線國家為主要框架或地區的發展依據。不管如何,可以清楚看出,一帶一路建設框架的合作戰略會議儼然轉變成一個國際大型會議的運作,所不同的是,此一帶一路國際合作高峰論壇,則是完全由中國來支配,其他國家則是來共襄盛舉盛事,中國幾乎是完全主導一次的國際合作論壇會議與場域。
一帶一路建設的發展框架有如轉換成一種國際會議平台或是國際機制(international regime)的建構,其實這跟金磚五國高峰會、「博鰲亞洲論壇」(BAF)、「上海合作組織會議」(SCO)、甚至「亞太經濟合作會議」(APEC),在運作上並無兩樣。不同的只是運作的範圍框架、區域層次和發展內容目標而已。從國際關係視角來說,一帶一路建設又將成為中國在國際關係舞台架構上,找到一個發展更佳的著力點,可以提高自己在國際舞台上的的主導權和話語權。
因此,一帶一路建設至少有兩個並行層次的運作機制:一是配合企業走出去戰略,擴大中國在國際經濟上的影響力,這是一種中國向國際市場的發展戰略。二是透過國際會議機制,例如亞投行(AIIB)建構、一帶一路國際合作領袖論壇等,提供一個國際經濟會議的平台,一起來討論世界經濟發展、基礎建設合作、區域經濟整合、發展契機、解決區域發展困境等等,在亞投行配合一帶一路建設的運作上,有如又讓中國主導一個類似世界銀行(WB)、國際貨幣基金(IMF)、亞洲開發銀行(ADB)的國際合作的會議舞台。
然而,再從基礎建設層面來說,中美兩國在一帶一路框架下的擴展合作,實有其必要。基本上,亞投行的註冊資本金只有1,000億美元,其業務範圍則偏重於基礎設施建設。根據亞洲開發銀行(ADB)的估計,在2010~2020年期間,亞洲地區基礎設施投資面臨的資金需求約為8兆美元,平均每年大約要8,000億美元。無論是從資金數量或是基礎建設項目優先領域來看,亞投行的資金可以說是杯水車薪。換言之,必須跟與美國主導的世界銀行、亞洲開發銀行等機構進行合作,或是跟英國與香港金融資金合作,畢竟英國香港扮演著國際金融中心的重要角色,才能減緩中國在基礎建設上所需資金的壓力。
其實對美國或歐盟國家來說,其實當個「搭便車者」(free-rider),一樣可以獲利。歐盟國家亦可以坐收其成,當一帶一路建設改善後,歐盟的商品亦可以更便捷地賣到中國市場,享有著中國一帶一路基礎建設投資所帶來的之「涓滴效果」(trickle-down effect)。而美國在世界市場或經濟秩序上,因為中美仍處於對抗與較勁的立場,美國是否會積極參與中國一帶一路的投資,仍值得後續關注。
而英國也自稱是「一帶一路的天然參與者」,因為英國是世界金融中心,香港也在積極爭取重要金融融資中心的角色,未來中國大陸會重視和提升對這些國家的影響力。這是中國大陸必須面對的挑戰,如何跟這些大國合作參與一帶一路建設,以及共享資源與利益是為當務之急。
(四)、結語:社會基礎建設的連結更重要
整體而言,從國際政治經濟的角度來觀察,中國已經從國際經濟活動的參與者逐漸變成制度的設計者與決定者。而一帶一路建設與戰略也已經從經貿整合的發展,轉變成一帶一路國際體制建構,藉由國際會議平臺讓中國變成制度的設計者與實踐者,這是中國真正崛起的基礎。
但是在面對中國一帶一路的建設與發展策略,更必須要去面對一個更為基礎建設的「社會」基礎建設。在一帶一路的基礎建設上必須強化社會基礎建設與關係,這才是中國一帶一路建設延伸的基礎,也是中國走出去政策和一帶一路沿線上60多個國家的連結重要的「社會工程」。社會基礎建設也是「民心相通」的基柱,若社會基礎建設不穩,一帶一路發展的地基也將不穩。畢竟經貿利益的基礎還必須有社會和諧融合的支撐。對此,相對地,台灣在社會基礎建設與工程上,有其相對經驗與優勢,在大陸一帶一路建設與台灣新南向政策發展上,倒是在基礎建設與社會工程上可以找出對接的機會,讓兩岸亦能共用好處與資源。
因此,在一帶一路社會基礎建設的基礎下,一帶一路建設便可以去推動下列三個重要協力策略:一是一帶一路可以「政府、市場、社會、經貿、人文」等之多重交流為主,統籌協調彼此之間的連結關係,「政府推動、市場連接、社會融合、經貿擴張、人文交流」,這樣才能深化全方位的基礎。二、面對一帶一路建設的推廣,勢必要聯合「政府、市場和社會」三位一體的合作夥伴模式,以政府主導、企業參與、民間促進的三角立體格局,推動區域或全球治理的發展。三、一帶一路建設必須充分調動社會力量,促進雙方經貿合作,也就是增強民心相通和社會融合的基礎。在社會部門與力量有效參與下,會讓中國與一帶一路沿線國家合作更加緊密與活躍。因為社會力量具有靈活性、溝通性、多元性、與包容性,與政府的主動行動可互為補充與表裡;以及調動社會力量可形成更廣泛的創新合作,進一步發揮在經貿合作上效果。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)