在蔡英文總統遲遲不願正面明確的表示兩岸關係不是國與國關係,或者民進黨政府接受李登輝時代所定的「一個中國各自表述」(一中各表)之後,我國參與世界衛生大會(World Health Assembly,簡稱WHA)不遂,又回到遠赴世界衛生組織(World Health Organization,簡稱WHO)總部所在地瑞士日內瓦抗議的不幸局面。
衛福部長陳時中已於民國106(西元2017)年5月20日率領所謂的「世衛行動團」(Taiwanaction)」抵達日內瓦,同月22日WHA開幕當天舉行國際記者會,並開始參加我方安排的會外會,預計同月26日離瑞。
陳時中出發前向媒體表示,「向中國大陸表達抗議和憤怒是要的」,但會「在合法的前提下抗議」。此行他將以明年能以正式觀察員參與大會為目標,並爭取與這次新選出的WHO幹事長會面。
美國、日本、加拿大等政府雖然在各種不同場合發言支持我國以觀察員身分參與WHA,但內容往往像是道德支持,未觀察到強力動員WHO會員的跡象。從WHO秘書處的發言看來,北京當局的態度才是關鍵。
民共兩黨各說各話
毫無意外的,中國大陸外交部在例行記者會中提到,WHO是聯合國的專門機構,「必須由主權國家來組成」,也必須遵循聯合國有關決議所體現的「一個中國」原則。中國大陸國務院國台辦發言人也指出,民進黨政府拒絕承認體現「一中原則」的「九二共識」,等於是自己為參加WHA設下了障礙,責任完全在民進黨政府。
行政院陸委會對無法參與WHA一事,表示不會屈服於北京,並認為今年中共政府片面對WHO秘書處施壓,導致我國無法獲得WHA的邀情請函。民進黨立院黨團書記長則呼籲中共政府不要以政治干預醫療與衛生,因為那無助於兩岸關係,而總統府也持非常近似的立場。
回想去(民國105)年5月23日舉行的WHA,因蔡政府剛剛上台4天,兩岸政府剛開始相互試探,所以WHO秘書處仍然致函「中華台北」(Chinese Taipei),函中首次言明在聯合國大會2758號決議、WHA 25.1號決議所體現的「一中原則」之下,邀請「中華台北」衛生署(衛福部的前身)署長以觀察員身分參加WHA。雖然蔡政府主張聯合國大會2758號決議與「一中原則」無關,但WHO幹事長陳馮富珍(Margaret Chan Fung Fu-chun)強調,過去馬英九政府連續7年得以觀察員身分出席WHA,都是因為前述決議和所彰顯的「一中原則」。
當時的衛福部長林奏延仍出席WHA,並向WHO法律顧問遞交抗議,可是行之有年的兩岸最高衛生事務主管會議不再舉行。之後的國際民航組織大會(International Civil Aviation Organization,簡稱ICAO)、聯合國氣候變遷綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change,簡稱UNFCCC)締約方大會也不似馬政府執政時得以權宜身分參與。更不用說在去年11月上旬,從馬政府時代開始試圖參與的國際刑警組織(International Police Organization,簡稱INTERPOL)大會,蔡政府代表也不得其門而入。
馬政府之前以「九二共識」或「一中各表」作為兩岸政治溝通的通關語,雖然北京當局不是很願意看到台北這樣的用法,但至少還聽到馬政府提到「一中」這個北京當局堅持的字眼,所以勉強在極少數的國際組織中,對於馬政府的參與睜一隻眼閉一隻眼。不過,這也是為何馬政府的兩岸及外交政策常常被批評為失靈,因為單從數字而言,馬前總統的8年任內僅在WHA、ICAO、UNFCCC有較大的成績。
陳建仁副總統公開表示民意是參與WHA一事的依歸,所以當超過7成的台灣民意不願以承認「九二共識」換取參與WHA時,民進黨政府自然不能逆民意而行。由於蔡政府始終不願確定兩岸之間的定位,北京當局顯然已逐漸透過其國際影響力,不僅有效箝制部分先進國家對我國基參與的支持,並以聯合國大會2758號決議為基礎,試圖在聯合國體系內外的政府間國際組織限縮我國的空間。
去年蔡政府出席WHA時,明知2005年WHO秘書處與中國大陸簽訂的諒解備忘錄中,WHO同意以「台灣屬於中國的一部分」為處理涉台事務的原則,但仍與馬政府時期一樣,不滿意但接受了以「中華台北」為名作為WHA觀察員。當去年的WHA代表團在WHA會期進行了逾40場的雙邊會談,返國受蔡總統接見時,蔡總統更一反在野時的說法,稱「中華台北」的稱謂沒有被矮化,也沒有受到政治框架的限制。
今年蔡政府見到北京當局不將台灣2千3百萬人的衛生權放於兩岸政治定位爭議之前,決定阻擋其代表參與WHA,於是一方面使出道德訴求,希望友邦及國際主流社會能支持或至少同情台灣的處境,另一方面還「出口轉內銷」,利用國內民眾與團體對無法參與今年WHA的不滿或憤怒,將責任完全推到北京當局,自認已盡了最大善意,還回敬北京說兩岸各自均面對一張新答卷。
將心比心,北京當局可能認為,去年跟WHO秘書處協商後,以一封明確寫入「一中原則」的邀請函讓沒有承認「九二共識」或同類政治概念的蔡政府得以參與WHA,也是善意的表示;今年蔡政府不僅在這方面原地踏步,而且有些政府官員或民意代表緩步的推動「去蔣化」、「去中華民國化」或「去中國化」,顯然不利於兩岸既有政治互信的維持,所以動用影響力封殺了蔡政府的參與。
兩岸立場談判僵局台灣受傷重
談判類型中有一個模型叫做「立場談判」(positional bargaining),亦即無論根本的利益是什麼,談判各方依舊堅持己見,毫不退讓。
李登輝政府和馬政府時代,兩岸可以「九二共識」當作最大公約數。雖然這廿多年來,中共當局的「九二共識」內外有別,對內有時候可以接受台灣方面把它稱作「一中各表」,對外則仍堅持「一中原則」三段論:「世界上只有一個中國,台灣和大陸同屬一個中國,中國的主權和領土完整不容分割」,但兩岸至少找到一個模糊的「一中」交集,各讓了一步,只是細分到此「中」究竟為何時,各自的立場就清清楚楚,談不下去了,所以盡量求同存異,共創雙贏。
立場談判僵局的化解,往往就是談判的各方關注在各自僵持的立場而非廣泛具有爭議的問題之上,然後試圖找到各退一步的辦法。
現在蔡政府和中共當局在政治互動基礎的認知上,連一點交集都沒有,難以化解立場談判的僵局。蔡政府拿中華民國當擋箭牌,卻不願正視中華民國法統和歷史上的「中國性」,其實是維繫兩岸關係多年來不至於再度劍拔弩張的原因之一。有時候蔡政府官員將「九二共識」解讀為兩岸同屬「一中」,刻意不強調「各表」,然後引領民意反對過去充作兩岸對話基礎的「九二共識」。北京當局則更加限縮台灣的國際空間,擔心蔡政府會像陳水扁政府一樣,在國際上往「一中一台」的方向邁進。
蔡政府既說努力「維持現狀」,又在上任後主動否認「一中各表」或任何勉強可以維繫兩岸在李、馬兩政府時政治對話基礎的主張,顯然有所矛盾。如果蔡政府想推翻過去的基礎,重新來過,又非片面所能為,須視北京當局的接受度,以及美國對蔡政府的支持力道如何。如今北京當局鐵板一塊,川普政府則遵守美國自己行之有年的「一中政策」,在今年WHA一案中很清楚的給予台灣有限度的支持,可能短期內在其他重要國際組織的參與案中也是如此,所以蔡政府應該清楚未來欲擴大國際空間將有重重挑戰。
既然蔡政府認為「九二共識」和被北京當局左右的有意義國際參與組織均不可取,那麼未來它是否就靠國際多數的有力支持以爭取參與的機會?又要以何稱謂與身分參與?還是乾脆盡量不要參與,讓兩岸談判僵局持續下去?還有,這些方案的可行性,以及對於國內公共治理、兩岸關係和我國整體對外關係的利弊評估究竟如何?
對蔡政府而言,最難回答的或許是,如果我國因此拒絕或暫緩參與前述各國際組織,是否就能擺脫遭北京當局在國際場合納入「一中原則」三段論的困境中?萬一北京當局因此可以更輕鬆的在例如WHO等國際組織內重申台灣為其下一省,我方又無法當場予以澄清,屆時國際處境或更加艱困,又是誰該負責呢?
最後,如果此種立場談判僵局依舊,顯然台灣受到的傷害遠大於北京當局所受到的傷害。
對北京當局而言,這樣的立場談判僵局對其傷害泰半是在國際形象及台灣民心兩方面。前者或可隨著中國大陸綜合實力的增強以及對外交往手段的提升而獲得控制,再加上國際現實主義仍然瀰漫各處,因此對國際場域裡舉足輕重的北京當局傷害極為有限。後者雖在短時間內有不利的影響,但近年來已見習近平強調,解決台灣問題最終要靠中國大陸自身實力,當中國大陸各方面的軟硬、實力都相對優越的時候,台灣民心自然會靠向中國大陸,所以北京當局或自信認為,能將封殺台灣國際參與的負面影響降至可管控的程度。
台灣受到的傷害至少有以下四點。首先,台灣將缺少在重要國際舞台露臉和與世界多國官員交流的機會及經驗,這對於彰顯中華民國或台灣的存在與貢獻,都是一大打擊。其次,我國官員將無法知悉國際上對於特定議題的看法以及決議或決策背後的思維模式,不僅限制官員眼界的提升和妨礙國際人才的培育,也可能會導致難以有效制定和推動國內若干公共政策。第三,國人恐將有國際孤兒或有志難伸之感,打擊民心士氣。最後,北京當局可能會加大圍堵力道,或用各種方式壓制我政府甚至民間的涉外事務作為,兩岸關係更形惡化,然後又投射到兩岸涉外事務的爭議上,成為負面循環;最近例如聖多美普林西比與我國斷交、我駐奈及利亞代表處被迫遷離該國首都、斐濟關閉駐華貿易暨觀光代表處、我民間人士持中華民國護照進入聯合國所屬建築受阻更頻仍等等,只是重啟外交打壓的前奏曲而已。
接受「九二共識」或「一中各表」符合中華民國憲法,並不會讓台灣和共產中國統一;此舉在實務上也不會讓多數國家將台灣視為中華人民共和國的一省,卻可能掙得對台灣相對有利的國際空間。此點值得蔡政府三思。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)