由去年總統大選到獲勝,以至發表就職演說的這段時間,川普的東海與南海政策充滿不確定性。中國、日本、東協國家,以及長期關注美國亞太政策的智庫與學者都想弄清楚美國新政府會採取何種延續或有別於歐巴馬總統的策略與作為。
蔡英文政府的國安團隊也十分關注美國新政府的可能政策走向,尤其想了解川普是否會延續歐巴馬的「亞太再平衡策略」?是否會在東、南海採取更強硬的政策作為?川普「美國第一」的執政理念是否會影響美國的亞太戰略?中國與美國在東、南海將如何角力?是否可能爆發海上衝突?夾在兩強之間的東南亞國家又會如何選邊站?川普是否會加大力度,要求盟邦,尤其是日本與澳洲,採取配合美國抗衡中國的立場與作為?以及,台灣要如何因應變動中的亞太新局面?
美國總統大選期間,川普曾說,如果日本和韓國不為駐軍支付更多費用,美國將撤回駐軍。他甚至建議日韓發展核武。儘管如此,川普並未就美國的東海政策有所發言或表態。南海方面,他在2016年4月接受《紐約時報》專訪時表示:「我們重建了中國,他們卻前往南海建造世人從未見過的軍事堡壘 (military fortress)。真正驚奇。他們如此幹,他們能夠如此隨心所欲的幹,是因為他們不尊重我們的總統,也不尊重我們的國家。」同年12月初,總統當選人川普在推特發文,質問中國大陸在南海興建廣大的軍事體 (military complex)一事是否曾問過美國的意見。川普自己回答:「顯然沒有!」雖然這些言論點到中國在南海的強勢作為,但主要目的是用來質問北京的對美貿易政策,以及為何他不能與台灣的總統通電話。因此,美國川普政府的南海政策走向依然不明。
川普政府的東海與南海政策雛形的出現應該是在國會參議院就國務卿提勒森(Rex Tillerson)與國防部長馬蒂斯(James N. Mattis)舉行的任命聽證會上。提勒森提交參院外交委員會的書面資料中指出,中國在南海的島嶼建設是不顧國際規範,非法奪取爭議的區域。他在口頭答覆參議員提問時,將中國在南海擴權的動作比擬為俄國併吞克里米亞,並表示,「美國將會向中國釋出清楚訊號,首先要停止造島。其次,中國將不被允許進入人造島。」
川普就職後三天,白宮發言人史派瑟(Sean Spicer)在首場記者會表示:「美國將會阻止中國拿走南海屬於國際海域的土地。」他還說,「如果南海島礁實際上是位於國際海域而非真正的中國一部分,美國將確保國際利益不被任何國家接收。」國務卿與白宮發言人就南海問題的表態與發言引起國際高度關切,認為川普政府有可能在南海問題上採取轉趨強硬的政策立場與作為。
國防部長提名人馬蒂斯在參院軍事委員會舉行的任命聽證會的口頭答覆並未提及東海與南海問題,但他的書面資料有不少的陳述說明。馬蒂斯指出,中國的崛起正改變區域的權力平衡,導致增加了對美國在此區域長期利益之挑戰。他說,「我們見到中國採取新的強勢作為對抗美國盟邦與夥伴國、在欠缺國際法基礎下做出廣大領土主張、開擴影響勢力範圍、並修改當前的秩序。」
馬蒂斯在他提交參院的書面政策問答資料上說,「我們必須盡可能尋求與中國交往與合作,但如果中國選擇有違美國利益而行的話,我們也必須準備對抗中國之不當行為。」他特別針對參院軍事委員會所提出有關美國採取片面動作或與盟邦和夥伴國合作以對付中國在東海與南海不斷增加之挑戰的問題做了以下答覆:「中國之行為導致區域內之國家尋求美國更強的領導。如果[我的任命案]獲得確認,我將檢視強化我們盟邦與夥伴國關係的方法,同時仔細看我們自己在此區域之軍事能力。我們必須繼續防衛我們在[東海與南海]之利益 – 此利益包括維護航行自由與飛越之國際法律權利。」
參院軍事委員會問馬蒂斯,由於中國在南海之填海造陸顯現無視國際規則與規範,是否他支持《聯合國海洋法公約》?是否相信美國應該批准此公約?他回答:「維護全球航行自由與飛越係重要美國利益,且對防衛我們的國家安全利益至為重要。若任命被確認,我將支持繼續那些保持與保護美軍全球移動的政策措施。我也注意到海洋法公約大部分反映了習慣國際法,而全球許多國家都是此公約的締約國,此包括中國。我在向總統與國會作任何建議時會謹記此些目標與事實。」
馬蒂斯也被問及改變美國所持「一個中國」政策對美國國家安全有何意涵的問題。他答稱:「美國長期維持一個中國的政策,此政策是依據三個美中聯合公報與台灣關係法。包括共和黨與民主黨諸多美國政府都一致持續採此政策。如果任命被確認,我將提供總統與國會我對當前台灣海峽情勢的評估,以及美國政策任何改變的可能影響。」
這位屬強硬派,右翼色彩濃厚的國防部長提名人在川普總統就職日當天就迅速順利獲得參院98票對1票的高票任命同意,此有別於國務卿提勒森低空飛過的56票對43票。馬蒂斯在任命案通過後十天就與韓國國防部長首度通話,雙方同意繼續推動薩德飛彈防禦系統(THAAD)入韓。川普總統本人也在元月底分別和日本及南韓領袖談過話。
川普新政府的東海與南海政策基調的出現是在今年的二月與三月這段時間,由總統、國防部長、以及國務卿在會晤日本的首相、外相、防相或通電話時之發言或表態得知。
2月2日至4日,美國新上任國防部長馬蒂斯先後訪問首爾與東京,並會見日本首相安倍晉三。馬蒂斯在會晤安倍時重申美日同盟關係與《日美安保條約》第五條的重要性。在與日本防長稻田朋美舉行的聯合記者會當中,馬蒂斯說明美國長久以來有關釣魚台列嶼所持立場,表示美國將繼續承認日本對此島嶼的行政權,因此,《日美安保條約》第五條適用至釣魚台列嶼。他也承諾與日本就東、南海和其他安全問題繼續密切協調。此外,馬蒂斯在回答記者提問時表示,目前美國並不認為有在南海採取重大軍事行動的任何必要。他說:「我們所必須做的是用盡所有努力、外交努力,嘗試適當解決此問題,維持開放海線通行。」他也說:「我們的軍方立場應該是增援我們的外交官 [有關此問題之處理]。但目前沒有必要採取軍事運作或類似行動, . . . [此問題]將交由外交官尋求最佳解決。」馬蒂斯於2月3日與日本外相岸田文雄會談時就東、南海問題也發表類似美國所採之立場。2月7日,國務卿提勒森與岸田文雄通電時再度明確表示美國有協防日本的義務。
2月10日,川普在華府會見安倍晉三。在白宮所發佈的聯合聲明中,美國表示以全面軍力 (此包括傳統與核武)防衛日本的這個承諾是堅定不搖的。在亞太安全環境日漸困難之際,美國將加強在此區域的存在。美國將與日本依據2015年的防衛綱領繼續執行,並擴大防務合作;美國與日本將加強與區域內之盟邦和夥伴國間之合作;兩國領導人強調依據法律規則維持國際秩序的重要性。
川普與安倍確認《美日相互合作與安全條約》涵蓋釣魚台列嶼;反對任何試圖破壞日本對此些島嶼有行政權之片面行動。美日將深化合作以捍衛東海之和平與穩定。川普與安倍強調依據國際法 (此包括航行與飛越自由和其他合法的海洋使用)維持海洋秩序的重要性。美國與日本反對任何透過使用威嚇、強迫、或武力以維護海洋主張之企圖。兩國也要求相關國避免採取升高南海緊張情勢的行動,此包括據點的軍事化,並依據國際法而行。川普與安倍訓令各自外長與防長召開「安全磋商委員會」(亦即 “2+2”) 會議,以確定進一步加強美日同盟的方式,此包括檢視兩國各自扮演的角色、任務、以及能力。川普也接受安倍之邀請,將於2017年期間訪日。同日,提勒森與岸田文雄在國務院會晤時,美國國務卿重申《美日相互合作與安全條約》涵蓋釣魚台列嶼的立場。2月16日,提勒森在德國波昂與日韓外長舉行三方會談。他再度表示美國防衛盟邦、日本、以及南韓的承諾。
3月17日至19日,提勒森訪問首爾、東京、及北京。提勒森在首爾針對美韓關係、北韓發展核武與洲際彈道飛彈威脅、薩德反導系統之部署、因應北韓威脅可能採取軍事行動、要求中國介入影響平壤政策、以及批評中國對南韓採取經濟制裁措施之不恰當等問題上有明確表態。在造訪東京時,提勒森強調美日同盟關係的重要性、呼籲日本應承擔更多同盟責任、並就雙邊經貿、北韓、以及東海和南海問題表達美方立場。有關東海與南海問題的發言,提勒森重申國防部長馬蒂斯訪問日本,以及川普在華府會晤安倍時的講話,指出釣魚台列嶼是日本施政下的領域,適用美日安保條約第5條。
在北京,提勒森避開了美中意見較分歧的經貿、對台軍售、以及東海和南海問題,而將重點擺在北韓和美中關係發展上。或許為了營造領導人見面前兩國的良好關係,提勒森表示,「自四十多年前歷史性開啟兩國關係以來,中美關係是被不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏此一諒解所導引」。此發言將習近平所提出建立「新型大國關係」的倡議,以及外長王毅所加註建立此新關係的「四原則」回溯、硬塞到卡特總統至歐巴馬總統的歷屆美國政府,似乎有「衝過頭」、「撈過界」誇大之嫌。但有趣的是,提勒森的發言稿或重點應該是在出訪前就與白宮戰略和國安顧問討論過後定稿,川普應該也過目。
3月24日,美國右派網路媒體布萊巴特新聞網(Breitbart)報導,美國海軍已多次提出挑戰中方南海主權與過度海洋聲索的「自由航行任務」 (FONOPs),但此行動是否已獲國防部長馬提斯批准,以及白宮國家安全會議將做何最終決定,此至今仍未明。但自川普上任以來,美國的確已派遣軍艦、航母、以及轟炸機巡航南海,其中包括2月18日的卡爾.文森號航母巡航南海。但此航行與挑戰中方南海主權或過度海洋聲索的「自由航行任務」有所不同。
總的來看,自川普於去年11月贏得總統寶座、今年元月21 日就職、以至3月中旬國務卿提勒森訪問中、日、韓三國這一段時間,美國新政府的東海與南海政策基調大致已成型。川普將於四月上旬在佛州馬阿拉歌(Mar-a-Lago)度假村會見習近平,猜測美國應該不會選在會面前決定在南海執行「自由航行任務」。但兩人見面時,肯定會對各自所認定之「核心利益」有所交鋒,此包括「一中」與東、南海問題。除非川普真的改變歐巴馬政府不願支持中國所提建立「新型大國關係」此倡議的立場,願意依據「不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏」原則與中國發展良好關係,中美在亞太地區的角力勢必持續,而東海與南海爭端之處理也將是中美博弈焦點,有待密切注意觀察。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)