蔡英文新政府強調新南向政策不同於過去的南向發展政策,主要定調在兩個層面上:一、在經貿戰略意義上,不再單純重視投資和經貿數字,而是強調以人為本、強調人才培訓、產業經貿、文化教育、觀光雙向的交流機制。二、在政策核心理念上,把東協變成台灣內需市場的延伸。新政府強調台灣目前在東南亞的利基優勢尙有五年時間,若不好好利用與經營,東協經濟崛起將超越台灣,也會對台灣經濟造成威脅。因此,為連結經貿與市場的戰略發展,讓新南向政策立基於四個重要的發展原則:便是「以人為本」、「雙向」、「人才培育」、「產業攻略」和「市場延伸」。以這些基本發展原則,試圖跟東協經濟整合發展,進行區域整合的搭橋工程,促進台灣與東南亞經濟在產業、技術、社會、文化、人才與市場的密切連結。
其次,新南向政策的推動策略著重在四個鏈結策略上:即「軟實力的連結、供應鏈的連結、區域市場的連結、人和人的連結」,並配合上擴大經貿、觀光、文化、人才的雙向交流,無疑地成為新南向政策的核心策略。在政治、經濟、社會、文化與教育層次上,為新南向政策推動提供重要的支柱,結合以「人」為本、培育東南亞人才的「人力資本」工程,更是新南向政策發展的真正立足點。進一步而言,新南向政策發展也可以說是「南向」的升級版和多元思維,導入「PMI」策略,即「人才」(People)、「資金」(Money)和「訊息」(Information)的應用,綜合經濟、文化、社會的多面向整合政策,去開拓東南亞市場。
事實上,台灣與東南亞有很多產業可以有合作與對接的機會,包括農業、基礎建設、石化業、精密機械工業、醫療衛生、科技教育、環保、觀光旅遊、能源、服務、人才資源等,而東協國家也十分期待引進台灣的技職教育和具有競爭性的產業,將來雙邊透過產業合作與人力資本善用,可以進一步強化彼此的經貿關係,也可以促進人才培育、社會交流、和資源分享。
面對廣大的東南亞,為集中台灣南向發展的有限資源,前進東南亞大湄公河次區域五國的佛教經濟市場,無疑是台灣前進東南亞發展的灘頭堡,也是新南向政策首選策略之地,可以建立區域經濟與社會文化的連結,創造雙贏的發展夥伴關係。讓台灣對GMS五國(CLMVT)的發展產業對接,進行產業分工配置,或是進行區域經濟合作,在台灣與GMS五國的區域整合框架下,進行所謂的「台灣加一」(Taiwan Plus One)或「台灣加五」(Taiwan Plus Five)的產業分工與經濟合作的成長策略。而所謂台灣加一的成長策略模式,無非是針對GMS五國的資源稟賦與經濟發展特色,打造出一個讓台灣可以更深入和具體地能跟當地社會資源特色結合,建立一更為密切雙贏互惠的鏈連整合。因此,新南向政策可以被視為是台灣與東南亞區域整合發展的搭橋工程。
新南向政策發展可以再度擁抱東南亞發展的契機與優勢,讓台灣更加掌握東南亞區域的發展利基。東協國家擁有將近6.3億多人口,而且大部分是年輕、敢消費的人口,東協是一個很具有潛力的新興市場,又臨近台灣,自然成為新南向政策拓展的重點區域。蔡英文新政府的新南向政策的目標,無疑地是要前進東南亞和引進台灣的雙向發展首要區域,畢竟從1993年推動南向政策發展以來,台灣與東南亞在經濟投資、貿易和社會文化上已經逐漸融為一體,出現「你濃我濃」的涵化現象,不但台灣社會出現東南亞化現象,甚至流入了東南亞的血液,而東南亞社會也出現台灣化現象,加上東南亞華僑社會的積極交流,讓台灣走向東南亞成為一件很自然的區域吸引力。對台灣來說,東南亞已經成為台灣的重要市場、資源、勞工、婚姻、旅遊、美食、投資、教育的重要地區,成為台灣很重要的後院腹地。尤其面對一個崛起中的東南亞,更將成為台灣前進發展的首要區域。
新南向政策發展受到重視,無非是南向東南亞發展充滿許多「商機」與「機會」。其一,東南亞經濟一體化發展機會,也就是2015年底推動的東協經濟共同體(AEC)商機;其二,兩岸與東南亞華人經濟合作機會,以合作取代「競爭」;其三,台灣對東南亞的發展策略,重視市場延伸與生產基地後院;其四,不再以「企業」或「政府」為主,重視「社會」與「個人」層次,成為前進東南亞發展的新現象(投入各行各業),也就是建立「以人為本」的社會網絡關係發展。
從1980年代以來,台灣與東南亞的經貿發展關係非常密切。目前台灣在東南亞投資金額約莫1,500億美元,有將近30,000家台商企業前往投資,長期以來不僅建立密切的經貿與投資交流,以及有將近40萬的台灣人在東南亞長期居住,在台灣也有超過15萬的東南亞配偶,將近有超過4萬名來自東南亞到台灣唸書與交流的學生,以及至少累積有60萬以上的東南亞外籍勞工曾在台灣工作,這是雙邊社會交流的重要「資產」,也是新南向東南亞發展的重要社會網絡關係與社會文化鏈結。
就東南亞國家來說,其GDP是世界第七大經濟體,東南亞國家每年的經濟成長平均有5%~7%,對台灣來說,前往東南亞地區有其重要性,台灣更應和東協夥伴落實策略性結盟的發展關係。蔡英文新政府的新南向政策持續鼓勵台灣企業到東南亞投資,不再以企業孤軍奮戰,試圖以團體方式到東南亞投資,配合上全方位的社會化交流,以營造當地新的社會投資生態與經貿機會。此外,與東南亞地區建構出更密切的經貿與社會文化交流的整合場域,一則可以分散台灣目前太過投注中國的風險,二則可以善用蒸蒸日上的東南亞經濟發展、龐大的市場、和多元豐富的人文資產,以及關注「東協中心」(ASEAN Centrality)的區域整合利益立場,進而發揮台灣優勢。透過和東南亞國家建立更密切的發展夥伴關係,可以讓台灣的發展更多元化、更國際化。
從地圖上來看,中南半島有一條黃金走廊,它是中南半島的核心,位於湄公河流域區,孕育出東南亞半島的文明與文化。特別是在2010年中國與東協啟動自由貿易區後,此區域的發展備受矚目,甚至被視為整個區域的「黃金走廊」經濟成長區。此一黃金走廊不但是中國通往東南亞經濟區域的重要的捷徑與管道,更是連結中國與東南亞、南亞經濟的核心臍帶,又具有區域地緣戰略優勢,難怪日本、歐盟、紐澳和美國對此地區都備感興趣。
從地緣經濟來看,GMS區域不僅是東南亞區域中的核心地區,GMS區域更是東南亞經濟發展的新動力區。因此,面對GMS經濟興起的機會與潛力,應該被當作是新南向政策發展的重要「灘頭堡」。畢竟台灣發展的經驗模式,比較適合GMS區域發展所需,透過農業改良、文化創新、中小企業發展、社區改造、資訊科技、和綠能環保等,都比較能親近GMS區域發展所需。而台灣能夠掌握GMS的經濟商機,善用GMS的經濟優勢,並跟GMS發展進行經濟對接與整合,也才能順勢去掌握東南亞區域的經濟脈動。
由於東南亞區域發展的新核心動力成長地帶,將移轉到中南半島(或稱印支半島)上的大湄公河次區域經濟(GMS)的五國身上,包括柬埔寨、寮國、緬甸、越南與泰國(也就是CLMVT國家)。除了在東協經濟共同體(AEC)啟動和GMS發展機制運作下,同時也受到中國一帶一路戰略發展的優先重視,甚至加上日本運作亞洲開發銀行(ADB)機制去推動GMS區域的開發,這些優勢發展動力將帶給GMS區域快速發展的機會。
眾所周知,在亞洲開發銀行(ADB)的倡導下,從1992年開始啟動實施的大湄公河次區域經濟合作計劃(Greater Mekong Sub-region Economic Cooperation Program)合作,至今已將近有25年時間,大湄公河開發合作一直圍繞在「合作互利、共同發展」、「以項目為主、注重時效」、「突破重點、循序漸進」的原則,主要以中國雲南、廣西與區域內的寮、緬、泰、越、柬等六國的積極行動,推動GMS區域內的基礎設施建設、貿易便利、人力資源開發、電力、能源、旅遊、農業、環境、電信等多個領域的發展,不但深受全世界的重視,也對次區域內各國的經濟社會發展產生正面能量與影響。
瀾滄江—湄公河全長約有4,880公里,是亞洲唯一流經六國的國際河流,也是世界第六大河流。發源於中國大陸的青藏高原的唐古拉山,從雲南省西雙版納南部出境後稱為「湄公河」,總長約2,139公里,湄公河為全球第12大河,流經中國大陸雲南省(包括廣西壯族自治區)、緬甸、寮國、泰國、柬埔寨及越南,最後匯入南中國海。
GMS區域之總面積約有256.86萬平方公里(面積與西歐相當),總人口約3.26億,區域內蘊藏著自然及文化歷史資源、豐富的水資源、生物資源、礦產資源,具有極大的經濟潛能和開發前景,為連接東南亞、東亞及南亞之橋樑,具有重要經濟及戰略價值。
在GMS區域發展下出現多個制度化的機制運作,包括湄公河委員會、湄公河六國高峰會、大湄公河次區域經濟合作計畫、東協-湄公河盆地開發合作等,以及湄公河流域國家又分別與中國、日本、美國、紐澳和南韓有雙邊的會議,在GMS區域也出現有大國經濟競逐的現象。很明顯地,前進GMS開疆闢土尋找商機,不是只有台灣新南向政策發展重視,其他東亞區域經濟大國更是關注。台灣前進GMS區域尋求更多的經濟利益,不單只是面對分散中國投資風險而已,而且要面對與其他東亞經濟體的競爭,尋找台灣的經濟利基。
甚至2016年3月於海南三亞,中國與湄公河五個國家首度召開「瀾滄江-湄公河合作」領袖高峰會,六國並共同發表瀾滄江-湄公河國家產能合作聯合聲明。中國將設立100億元人民幣優惠貸款和100億美元的信貸融資額度,用於支持瀾湄地區的基礎設施建設和產能合作項目,要加速推進中寮、中泰鐵路,中緬陸水聯運等大項目,而且來處理「六水合一」的水資源工程,推動農業灌溉、水力發電、能源資源等重要發展,經過協調合作建立多贏關係。試圖以瀾湄合作機制推動,來提升構築中國-東協全方位合作的升級版。
而根據OECD的經濟預測,2017年的泰國經濟成長約5.1%、柬埔寨可以達到7.3%、寮國的成長率約7.6%、緬甸成長率約6.7%、而越南成長率約6.3%,相對於整個東協十個國家的平均成長率約5.8%,都遠高於台灣不到2%的經濟成長率。此外,GMS五國(不包括中國)的GDP,用購買力平價(PPP)來計算的話,GMS五國從1992年的3,860億美元,提高到2000年的6,860億美元,幾乎成長一倍,到2010年又增加到1.5兆美元,十年間的GDP又成長一倍多,到2014年又成長到1.922兆美元,足見其經濟成長的快速。換言之,從1992到2014年的GDP以PPP計算的話,其GDP在22年間幾乎成長了5倍,相當耀眼。
而隨著GMS-CLMVT五國廢除關稅後,其彼此市場的開拓與產業分工將更密切與開放。在服務貿易領域的自由化,CLMVT也將配合進行,會優先整合領域包括觀光旅遊、資訊基礎建設、電子商務、區域物流網絡、綠色能源、環保產業等產業。其中,越南產業投資相當蓬勃,產業市場也逐漸崛起,碼頭、機場、道路、鐵路、電力都成為重要投資項目,2016年越南出口額高達破記錄的1,770億美元。緬甸自2010年對外開放以來,其GDP的成長都高居東南亞首位,外資大量湧入,土地房價高漲、消費能力高。柬埔寨2016年的外資投資累積達222億美元,加上外匯自由,外來資金不斷湧入。泰國除推動「泰國4.0版」工業發展戰略外,積極參與跟CLMV鄰國在基礎建設、產業群聚、廉價勞工的結合,並在邊境設置經濟特區,也就是「泰國加一」的產業分工成長模式,欲創造出互補性的生產體制。而寮國擁有豐富水資源,自然條件得天獨厚,寮泰語又可以溝通,寮國產業結構正從以農業為主,轉變成以勞力密集的製造業發展,同時在地緣發展戰略上,要從一個陸鎖國(land-locked)轉變成一個陸聯國(land-lnked)的發展。
事實上,東南亞中南半島的大湄公河次區域地區五國的發展(柬、寮、緬、越、和泰),五國人民大都信奉佛教,與台灣社會在宗教文化領域的相容度較高,越南信奉佛教人口約高達83%、柬埔寨約有95%、泰國約有94.6%、寮國約有65%、和緬甸約有89%,GMS亦可稱為「佛教經濟圈」發展地域,這也是東南亞最具發展潛力的最後一塊投資處女地。從地理區域佛教信仰的思維來看,GMS佛教經濟的擴展與思維,也很容易跟充滿佛教文化與價值觀地區的東北亞(特別是中國、南韓和日本)與南亞(特別是印度)相連結。
基本上,大湄公河扮演著中南半島區域的經濟「紐帶」角色,把中國和中南半島國家串聯在一起,不但形成一個密切連結的經濟區域,更形成一個連結大中國市場和大東協市場的經濟主軸走廊。同時,此區域也已經不只是單純的中國與東南亞經濟合作事務,更是吸引世界經濟大國重視GMS的區域發展,如日本、美加、紐澳、西歐國家、甚至印度等,讓GMS呈現出多層次的經濟發展現象,也涵蓋了多層次的國際合作機制,例如日本倡議的「印支綜合發展論壇」(Forum for the Comprehensive Development of Indochina, FCDI)與東協經濟部和日本通商產業部(AEM-MITI)會議、加拿大贊助的「湄公河開發研究網絡」(Mekong Development Research Network, MDRN)等。
這個經濟合作次區域,台灣的《商業週刊》稱它為:「黃金走廊」(golden corridor)成長區。從1992年到2011年間的20年,該地區的GDP年均經濟成長率超過8%,人均實際收入增加兩倍以上,貧困率也大幅下降。此外,此區域的入境旅客在1995年只有960萬人,到2010年已經增加到3,000萬人,至目前為止入境旅客約達5,000萬人,促進了成員國的就業,而湄公河旅遊市場到2020年預計可達1兆美元商機,這些改善可以提高此區域人民的生活水準與消費能力。同時,由於GMS區域經濟的快速成長,人民富裕程度提高,也成為台灣當前吸引國外觀光客來源的重要地區。
其實「黃金走廊」成長區概念,主要來自於日本權威研究機構「野村總合研究所」(Nomura Research Institute)所出版的報告《掌握亞洲大錢潮:前進湄公河經濟圈戰略》提出。野村的報告主張,因為介於中國與印度之間的疆域,跨越了越南、泰國、柬埔寨、寮國、緬甸的「大湄公河流域經濟圈」,其成長將受惠於兩個高成長大國的經濟發展影響,成為未來十年亞洲最快速成長的區域,而此黃金走廊又被視為是一條正在建構成形的「成長橋樑」(Growth Bridge)。
無疑地,GMS具有地緣政經的區域關鍵戰略地位,可以連結東南亞、南亞與東北亞市場板塊。基於此,GMS也成為中國、日本、美國與印度前進東南亞經濟的灘頭堡,誰能掌握GMS的經濟優勢與鏈結,誰便能掌握東南亞的經濟發展優勢,甚至進而連結印度、中國和東南亞的地緣經濟市場。
總之,GMS經濟合作發展主要是以經濟走廊形式,來促進次區域經濟發展的模式,並繼續在未來十年的《新戰略框架》中發揮作用,無疑地能源、電信、環保、農業、旅遊、交通、基礎建設、人力資源、跨境貿易等重點領域,都將成為區域投資的重要商機。同時,在新框架下的經濟黃金走廊發展策略下,將透過加強跨領域聯繫,擴大和深化現有交通走廊的必要性,以發展邊境城鎮和走廊城鎮,建立支線道路網路和整合區域發展、擴展能源與電信發展等方式,足以能夠營造與擴大GMS黃金走廊的潛在商機,並在次區域國家合作機制下,試圖建立一個持續成長和富有活力的黃金走廊經濟區,並標誌著「GMS崛起」的跨國家區域契機,這也正說明新南向政策必須親近GMS發展的最具理由。
此外,GMS之所以重要在於其發展潛力大,也成為東協地區的重要發展「引擎」,而且能跟台灣經貿和產業發展接軌的機會很大。面對此,與其整體說是東協經濟(ASEAN Rise)崛起的機會,還不如說是面對大湄公河次區域經濟崛起(GMS Rising)潛力的商機。前進中南半島的GMS國家投資與交流,肯定是當前台灣新南向政策發展的重要灘頭堡。同時,唯有針對GMS進行深入與全方位的資訊掌握與研究,提供新政府新南向GMS發展有效政策建議,將有助於台灣前進GMS地區發展與佈局,進而固本東南亞區域的經濟支柱。並在此發展的基礎上,可以進而拓展到掌握整個東南亞市場、甚至擴張到中國和印度兩大市場。
總之,從區域戰略角度來思考,前進大湄公河次區域經濟區(GMS),這是東亞區域經濟整合的重要捷徑與管道,能夠順勢地連結中國與東南亞市場,甚至擴展到印度市場,這畢竟是一個廣泛的佛教經濟市場。從GMS到「東協經濟共同體」(AEC)、到「中國—東協自貿區」(CAFTA)、再到「區域全面經濟夥伴關係」(RCEP=ASEAN + 6)的市場整合,進而可以思考「南南合作」的發展契機。而大湄公河次區域經濟發展成為重要的戰略地緣區域「走廊」,在跨境經濟發展框架下,儼然讓GMS成為中國、印度與東協經濟的重要「通道」,不僅吸引許多先進核心國家(如日本、美國、EU、澳洲等)來前來投資,也喚起了GMS在地的發展機會。
對台灣而言,前進GMS五國(CLMVT)的產業發展對接、產業分工配置、社會文化一體化發展、或是區域經濟合作,都能透過所謂的「台灣加一」(Taiwan Plus One)的產業分工與經濟合作的成長策略來連結。而「台灣加一」的成長模式,無非是針對CLMVT五國的資源稟賦與發展特色,打造出一個讓台灣可以更深入和具體地跟當地社會經濟資源特色結合,建立一個更為密切雙贏互惠的鏈連與整合。
因此,對於「台灣加一」的策略模式應用與思維,亦可以落實在三個層次「搶灘」GMS區域發展上:第一,台灣與GMS-CLMVT的整體區域經濟整合與連結,這是「高層次」的經濟整合戰略;第二,台灣與GMS-CLMVT五個各別國家之間的發展戰略整合與連結,如台灣與越南、台灣與柬埔寨等,這屬於「中層次」的經濟整合戰略;第三,台灣與GMS-CLMVT五國區域的產業對接與開創,如農業、環保、資訊、製造業、能源、服務、人力培訓、教育、觀光等,這是「低層次」的經濟整合戰略。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)