持平解讀政策文件
今年1月11日中國大陸國務院新聞辦公室,對外刊行以「中國的亞太安全合作政策」為名之政府白皮書,引起各方就不同面向加以研究分析,軍事觀察者與政治評論家又是各自表述。文件中四平八穩政策論述,可以經過媒體加工,成為向特定對象所劃下紅線信號旗,更使得事涉國家,無法公允論斷該文件原本意涵。
為能持平解讀此等政策文件,首先必須理解國務院新聞辦公室係屬一個機構兩塊牌子國務院辦事機構,所以該機關亦兼具黨務單位身份,其係隸屬中共中央直屬機構序列之對外宣傳辦公室,由其統籌負責中共中央和國務院對外宣傳工作。此種黨政一體機制,使其所刊行文件,在政策論述與詮釋上,更具有相當地位。
誠然公佈該項文件之媒體發表會係由大陸外交體系重量級官員擔綱,在就文字內容觀察,顯然亦係由外交部門主筆,但考量其會辦審核與核定過程,就必須將其視為中共黨政體系集體意志,而非僅限於外交部門專業觀點。
雖然該機構發行政府白皮書,主要設定受眾為外籍媒體與駐華外交官員,不無澄清與說明政策考量;但其亦確實能夠顯現實際推動落實之政策軸心與重點。該等刊物向來藉由回顧既定績效歸結當前政策,但亦會前瞻未來前景,說明發展方向。所以依據文件內容推估中國大陸政策方針,原則上應無可能產生重大誤判。
但須在此提醒,中共若干外交政策在時機未成熟前,將會有所保留,不會先行對外揭露;亦有多項外交政策表態,其實亦難以落實。是否「能先說就不能作,能作就不能先說」,檢視解讀此等文件時,或可引為另類觀點參考準據。
同時外交事務本身千縷萬端龐雜無比,無論白皮書篇幅多大,都無法將所有政策收納其中。政府白皮書代表國家整體政策公開聲明,其訴求對象與內容考量有其指向性,亦因此有其侷限性。因此探究分析政策,審視白皮書僅為必要基礎,仍須參酌考證其他資料,才能掌握政策全貌。
架構完整不可低估
本次刊行「中國的亞太安全合作政策」係屬外交類政府白皮書,距離上次於2014年7月以「中國的對外援助(2014)」為題刊行同類別刊物,時隔兩年半之久。嚴格來說,該刊物架構相當完整,不但就主觀立場上,詳細敘明抽象之亞太安全理念,並據以擴充成為推動亞太安全合作政策主張,更未迴避客觀事實,闡釋中國大陸與地區內其他主要國家之關係,同時更就地區熱點問題,表達北京當局所抱持之立場與主張。
在具體作為上,該項白皮書則是藉由參與亞太地區主要多邊機制,以及參與地區非傳統安全合作兩個面向,表達出中國大陸希望藉由多邊參與方式,建構出安全合作關係,來追求並鞏固區域安全與穩定之期待。
儘管在論及與地區其他主要國家關係時,該項白皮書僅列舉美國、俄羅斯、印度與日本四國,但其亦強調將「積極發展與亞太其他國家的友好合作關係,不斷增進政治互信,加強經貿聯繫,密切人文交往,擴大防務交流合作,共同促進亞太地區和平穩定與繁榮發展。」
在白皮書中對於地區熱點問題,僅列出朝鮮半島核武、反導彈系統、阿富汗、打擊恐怖主義以及海上等五個面向,吾人應可推估出北京並未視其他問題具有急迫性,或者是存在其無法掌控之變數,因此亦可體會出北京對於各個區域安全議題之優先順序與重點所在。
至於北京所重視之亞太地區主要多邊機制,其實亦在該文件列出東協、東協加三、中日韓三邊合作、東亞峰會、東協區域論壇、東協國防部長擴大會議、瀾滄江與湄公河合作機制、上海合作組織以及亞洲相互協作與信任措施會議等不同機制;同時亦分別說明透過此等機制所曾達成之協議與共識。
誠然前述各項機制在實質功能與象徵意涵上互有短長,但北京能夠將其逐條列舉至政策文件,不但是具體顯現參與此等機制誠意,更藉由條陳相關文件、決議與宣言,重申其重視會議所達成承諾。所有此等政治姿態,都有助於北京建立大國信譽,更有利於推動睦鄰政策,穩定區域內政治發展情勢。
最後就是該政策文件所宣示中國大陸所重視參與地區非傳統安全合作項目;北京在此刻意列舉救災、反恐、打擊跨國犯罪、網路安全、海上安全及防擴散與裁軍等六個面向作為重點,其實更是展現出具有深層政治佈局功力。
由於非傳統威脅皆源自於國際社會非屬主權國家政治、軍事與外交之作為,因此就可以避免與區域內外其他政治實體間產生敵我矛盾,亦可因此獲取與鞏固與他國互助合作空間,並可藉由採取協調行動,因應共同威脅,來增加區域內各國相互信任與理解。
就目前國際強權所操弄之亞太區域安全議題來說,都須高度仰賴傳統性同盟或聯盟關係,儘管區域內各國在經貿關係上高度依存,但此等政治與軍事同盟,卻將區域內各國關係朝反方向牽引。運用共同關切,並且具有普世價值之非傳統安全議題,將有助於尋找合作空間,為緊張關係產生降溫作用,因此才會成為北京面對亞太情勢發展,所大力主張區域安全合作政策重點。
綜合考量其他變數
儘管從本份政策文件中,吾人可以明顯感受到北京無意與其他強權在傳統安全議題上正面交鋒,但其主觀政策意願,還是必須配合客觀情勢實際發展狀況,方足以判斷其所宣示之亞太安全合作政策能否得售。
國際社會各國關係是項不斷動態發展之過程,目前所面臨最大變數,無疑就是美國在川普勝選後,其調整對外關係所將產生之震盪與衝擊。誠然在亞太地區,美國與多國具有相當多條約協議,更有各項運行多年同盟與合作關係,理論上,亞太關係與政策應當具有相當程度穩定性。但此等機制不是沒有可能因主政者主觀決心而毀於旦夕,因此許多盟友要求美國公開重申諸多政治承諾,其實就是涉事國各懷鬼胎互信不夠所致。
因此在美國新政府整合其新任行政團隊,完成檢討對外政策前,其對外關係政策運作必然是充滿變數;再加上川普在人格特質上之多變與反覆,必然會影響到北京能否如願落實其所欲推動之政策方案。此外再加上在文件中所直言指出之五項區域熱點議題,隨時都有可能讓情勢轉劣,甚或可能因失控產生不利結果,此亦是必須考量之重要變數。
儘管在該政策文件中並未提及歐洲與臺海情勢發展,但此並不代表此兩面向就不會衝擊區域安全穩定平衡關係。雖然歐盟在表面上並未在亞太地區扮演積極角色,但就其整體實力來說,其亦具有顛覆世局發展軸向之舉足輕重地位;英國脫離歐盟之經濟效應將會如何影響亞太,吾人亦無法迴避視而不見。同樣回頭來看兩岸關係,從政黨再度輪替,新政府接掌政權以來,兩岸政經關係發展真是悶到極點,儘管未趨天翻地覆地步,但令人憂心確實是難以否認。
尋找機會改善關係
兩岸間相互解讀政策,向來都是注重消息面不看基本盤,媒體老是追逐某些政治人物片語隻字,任憑無足輕重過氣官員與將領放話加以操弄,但卻從未認真研究精讀政策文件,從嚴肅整理之政策宣示中,找到值得努力經營空間。
就本份政策文件來說,臺北應當思索如何參與北京所強調非傳統安全項目,藉由建構互動聯繫尋找機會改善關係。誠然吾人都知兩岸關係走入死胡同原因所在,但在雙方凍結協商機制下,並不代表整體情勢不再變化發展。
吾人必須認知到,兩岸在此等非傳統安全項目上,就整體亞太區域格局,甚至就全球普世價值與道義來說,雙方都有合作義務,同時亦有互助空間。儘管雙方存有源自政治信念所產生死結,互相喊話希望對方讓步解套已有時日,但確實缺乏能夠讓雙方走下台階契機。
展望兩岸發展前景,究竟是誰會站在歷史正確一方,猶待後世判明;但互不往來裝聾作啞,必然都將成為史冊所載輸家。文件所闡明六項非傳統安全課題,對於兩岸合作來說,都是互蒙其利;能否讓北京與臺北擱置堅持務實往來,後代史家自會合理論斷胸襟。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)