(一)前言
過去在韓國,每逢重要的節日如春節、中秋節或學期末,有不少學生與家長皆會煞費一番心思準備鮮花或禮品,致贈教職員表示慰勞與感謝之意,也期許未來能因此受到更多「照顧」與「青睞」。此本是韓國民眾見怪不怪的現象,直到2011年開始有了轉變。
另一方面,「貪腐問題」長久以來一直被認為是有損政府威信與民主信譽的社會陋習,根據國際透明組織(Transparency International)2015年公布對政府公共部門的貪汙數據統計,韓國的清廉指數(Corruption Perception Index, CPI)在全球168個國家中排名第37位,在亞洲地區則落在新加坡、香港、日本及台灣之後,僅排名第5。1
另一方面,依據韓國國民權益委員會(Anti-Corruption & Civil Rights Commission, ACRC)2016年「貪腐認知度調查」結果顯示,有51.6%韓國民眾認為國家存有嚴重的貪腐問題。2
2010~2016年韓國民眾對國家「貪腐認知度調查」之民調
分類 |
年度
對象
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
貪腐民意調查 |
一般民眾 |
54.1 |
56.7 |
42.4 |
54.3 |
69.4 |
57.8 |
51.6 |
企業界 |
40.9 |
28.9 |
36.0 |
37.5 |
41.7 |
37.0 |
37.7 |
外國人 |
38.0 |
21.8 |
16.8 |
23.4 |
48.5 |
30.2 |
16.0 |
資料來源:韓國統計廳(Statistics Korea, KOSTAT)、韓國國民權益委員會
(Anti-Corruption & Civil Rights Commission, ACRC),2016年。
2007~2015年韓國「清廉指數」排名一覽表
資料來源:國際透明組織(Transparency International),2016年。
為扭轉韓國民眾與國際社會對由來已久的貪腐與私相授受的陋習,徹底杜絕韓國大學、學術界盛行已久的送禮「走後門」歪風,韓國首位女性大法官金英蘭(김영란)自2012年起,開始著手推動催生《禁止收受不當請託暨財務法案》(부정청탁및금품등수수의금지에관한법률),於2015年3月經國會表決通過,並於2016年9月28日正式施行,訂定若學術機關之教職員或行政人員,若收受超過100萬韓元(約台幣26,846元)的財物,無論有無對價關係皆須受罰,另外倘收受紅白帖喜喪費用超過10萬韓元(新台幣約2,684元)、禮金超過5萬韓元(新台幣約1,342元),以及接受超過3萬韓元(新台幣約805元)之飯局招待也將遭處以罰則,因而以倡議推動該法的起草者命名為《金英蘭法》(Kim Young-ran Act)(以下行文簡稱《金英蘭法》)。3
(二)《金英蘭法》的立法背景與生效過程
事實上,韓國自1981年起便推動一系列規範韓國公務員廉潔的法規,包括《公職人員財產登記制度》(공직자재산등록、공개、심사제도)、《股份所有制信託制度》(주식백지신탁제도)、《公務員禮物申報制度》(공직자선물신고)、《對退休公職人員就業及其他相關活動的限制》(퇴직공직자취업제한),但仍無助於扭轉人民對政府人情包袱的負面印象,直到2011年韓國發生轟動一時的「Benz女檢查官事件」,進而帶動社會催生《金英蘭法》的肅貪氛圍。
起因於韓國一位女性檢察官2011年時受男性律師友人請託,並接受該男性律師友人致贈價格高昂的Benz進口車、鑽戒、名牌包等高價奢侈品,並透過她向其同僚關切男律師受託之訴訟案件而遭到起訴,一審判處女檢查官3個月有期徒刑及4,462萬韓元(新台幣約120萬元)罰金,但二審及三審則皆宣判無罪。受制於當時法律規定,只有因收受和職務委託有關之財物才會有罰則的問題,2015年3月大法院判決無罪原因為女檢察官收受高價財物並無明確對價關係,僅為男女間因愛慕之情而餽贈之行為。此案卻因其不具有職務相關性而獲判無罪,引起社會與輿論一陣譁然。4《金英蘭法》於2015年9月28日開始實施,倘此案件若在《金英蘭法》實施後進行判決,也許判決結果將大為不同。
在此背景下,時任韓國最大反貪部門「國民權益委員會」(Anti-Corruption & Civil Rights Commission, ACRC)委員長的金英蘭女士,陸續經由發起公開討論、專家研究、國民說明會等程序,自2012年8月開始起草相關法案,之後韓國政府於2013年8月正式向韓國國會提交《禁止收受不當請託和財務法案》,希望透過立法程序,明文規定禁止任職於政府、媒體及學校等公職人員接受不正當請託,以及限制相關人士收受禮物或禮金價值的上限,並期盼該法能杜絕韓國社會長期以來藉由「走後門」與「靠關係」等不當行為,來換取學業或工作上的優惠待遇,引領韓國提升民主和清廉透明度,邁入已開發國家之林。
金英蘭之所以極力倡議建立防止利益衝突機制的重要性,主要乃是為了遏制政府官員或國會議員利用其職權優勢,以不透明之招聘管道,為親友安排工作機會,例如秋美愛(추미애)、金明淵(김명연)、韓善教(한선교)等多名國會議員便曾批露曾錄用親屬擔任辦公室職員。5以及防範公共機構負責人藉職務之便,為親屬經營的公司提供優惠的工程項目等以權謀私的行為。
然而,《金英蘭法》雖普遍受到輿論關注與人民期待,但在國會的實質立法過程中卻一再受挫。原因在於《金英蘭法》攸關公職人員的切身利益,也因此遭到韓國政界的消極抵制,以至於韓國政府自2013年8月將法案正式提交國會審查後,期間雖通過國會聽證會與委員會協商,過程中亦經過數次法條內容修正,卻遲遲未能得到國會議員對法案進行實質審查,而不斷遭到擱置。
此一僵局拖到2014年韓國發生「世越號客輪沉船事件」6,經新聞媒體披露審核監管船舶公司的政府部門勾結,連帶海軍救援艦也爆出採購弊案,在民意高漲與輿論的壓力下,由朴槿惠總統提出「杜絕違法腐敗」,要求國會應儘早審核並通過《金英蘭法》,同時國會議員也在此氛圍下,為避免在國會選舉中被貼上「反對貪腐改革派」的印記,促使《金英蘭法》終於在2015年3月3日獲國會順利表決通過,並於同年9月28日起全面施行。
(三)《金英蘭法》的規範對象與具體內容
《金英蘭法》之適用對象包括公職體系之相關團體,包括任職於國會、法院、憲法法院、中央行政機關、地方政府、各級學校、媒體等超過4萬個機關,總計適用對象超過400萬名,具體規範內容大致可分為禁止不正當請託、禁止收受財物、設定校外授課酬勞上限等三大部分。
首先,《金英蘭法》對不正當請託行為作出明確規定,包括介入審批過程、人事升遷、入學、徵兵、業務檢查、住院手續等方面。提出不正當請託者,無論請託行為是否實際發生,皆視為不法,接受請託方也會連帶受到刑事處罰。
其次,為彌補過去的法律漏洞,《金英蘭法》規定超過300萬韓元之財物或招待,不論其行為是否與職務有關,都將受到刑事罰則。即便收受財物不滿100萬韓元,亦將被處以受賄金額2至5倍的罰鍰;若一次性收受財物不滿100萬韓元,但在一年裡從同一個人累計收受超過300萬韓元之財物,也將受到刑事處罰。
再者,《金英蘭法》對送禮標準訂定明確規範,要求上述幾類人員接受飲宴招待的費用不得超過3萬韓元,也不能收受不得價值超過5萬韓元之禮品,而有關人情交際之紅白帖喜喪費用,則不得超過10萬韓元。此外,《金英蘭法》也對公職人員外出講學所獲酬勞標準定有相關規定,諸如部長級官員外出演講的酬勞不得超過每小時50萬韓元,副部長級為每小時40萬韓元,4級以上公職人員為30萬韓元,5級以下則為20萬韓元,且酬勞總額不得超過每小時酬勞上限的150%。儘管《金英蘭法》普遍獲得輿論支持,但部分受影響業者與法界人士,卻認為法案在執行面上存在不少問題。包括韓國農林水產食品部、海洋水產部和中小企業廳皆以一旦《金英蘭法》通過後,將衝擊韓國農林、水產、餐飲服務相關行業,使經濟景氣下滑,要求向上調整相關規範的數額標準,但未獲採納。7
然而,《金英蘭法》中所規範的相關罰責和合理性標準,以及是否涉嫌違憲等爭議,也一直是韓國社會各界議論的焦點。一來《金英蘭法》將法條規範的對象,不僅適用於公職體系相關團體之公務人員,更將範圍擴大至新聞媒體工作者,以及私立學校之教職員工,將許多不是公務員,但具有公共性的一部分職業,也同時納入《金英蘭法》所規範之適用範圍,有違職業公平性原則;二來在處罰收受非有償財物方面,《金英蘭法》規定不論是否有償或與職務相關,只要當事人收取價值超過規範限度的財物,都將受到刑事處罰,這違反過度禁止原則;三是有關接受不正當請託的概念稍嫌模糊不清,違反明確性原則;四是一旦公務員發現配偶收取財物時有義務擧報,該條款則過度限制憲法中所規定的良心自由。8
事實上,國會最後通過的《金英蘭法》版本與當初的草案相比,不僅法案名稱有所不同,內容也大為限縮。金英蘭原先所提之草案名稱為《禁止不正當請託與防止公職人員利益衝突法》(부정청탁금지및공직자의이해충돌방지법),內容包括禁止不正當請託、禁止收受財物和防止利益衝突三大部分。但在國會審議過程中,包括大韓律師協會、韓國記者協會與韓國私立幼稚園總聯盟等團體,認為將媒體人與私校教職員納入適用範圍,有侵犯自由之疑慮,提出違憲訴訟,但憲法裁判所(憲法法庭)最終以「所追求之公益性,相較媒體與私校產生的自由更大」為由,做出「合憲」判決。然而,防止利益衝突部分最終被國會以「涵蓋範圍過於寬泛」、「侵害就業選擇自由」為由而整體刪去,法案的名稱也被修改為《禁止不正當請託與收受財物法》。9
(四)《金英蘭法》施行成效與衍生效應
雖然《金英蘭法》藉由明確的法律規定,規範不正當請託與收受財物等貪腐作為,但卻也因法律執行矯枉過正,衍生不管施贈行為之間有無對價關係,皆被視為具犯罪嫌疑,使法律施行的合理性與正當性出現爭議。
另一方面,《金英蘭法》針對不當收受舉證不易的問題,特別設計最高舉報獎金可達2億韓元(約新台幣537萬元)的獎勵制度,鼓勵民眾之間相互監督檢舉不法作為。不僅讓韓國公務員人人自危10也對人情往來的互動關係產生影響,間接使民眾的消費行為隨之改變11連帶使小規模批發零售及餐飲業者的生計受到衝擊。12固然《金英蘭法》所衍生對民生經濟之影響並非韓國政府立法規範之本意,但由相關民調資料顯示,僅有30%左右之小規模工商業業者認為《金英蘭法》符合其立法本意並不致造成營運困難,惟其他70%業者認為該法施行6個月內必造成其營運困難,進而呼籲政府應苦民所苦,擬訂配套救濟方案,在立法規範不法與因應民生衝擊之間尋求新的平衡點。13
(五)由《金英蘭法》看我國施行『一例一休』政策
《金英蘭法》為杜絕社會長期以來透過送禮與請託行為換取特權的陋習,儘管立意良善,由於判斷是否觸犯法規的最重要標準「職務關聯性」概念並不明確,加上法案涉及層面廣,影響民眾一般生活,亦對韓國社會傳統的交際應酬文化、人情往來與組織運作產生一定程度之影響。即將到來的農曆春節,正是《金英蘭法》施行滿100天以來的第一個重大節慶,韓國面臨2015、2016出口連年衰退,以及國內政治局勢紛擾,亟待提振消費來振興內需的情況下,《金英蘭法》效應已使民眾消費心理萎縮,年節禮品買氣下滑,加上社會貧富差距持續擴大下,無疑都將使庶民經濟雪上加霜。
同樣我國政府日前通過攸關廣大勞工權益的《勞動基準法》修正案,施行「一例一休」政策,初期雖難免出現混亂,亦同樣傳出因勞工加班費增加,企業人事支出大幅提高,各行各業也藉此機會隨之調漲價格,將反映成本轉嫁給消費者,對民生經濟造成負面影響,其後續衍生效應仍有待更審慎之評估,政府必須掌握可能造成之民生衝擊,提早研擬可行之配套措施,避免因立意良善的新政而徒增民怨與新一波的勞資聘雇糾紛,在過與不及之間,如何讓法律發揮正面效用的同時,乃至更能貼近民情,是國家領導人和整個國家社會需共同承擔與面臨的課題,不可不慎。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)