2016年12月15日,中國大陸大浪三級 (Dalang-III class) 潛艇救難船在南海東北部離蘇比克灣約50浬海域強行撈走一具屬於美國海軍海洋探測船「鮑迪奇號」(The USNS Bowditch, T-AGS 62) 所有的無人水下探測器 (Unmanned Underwater Vehicle, UUV)。依據美方說法,當時「鮑迪奇號」正在進行收回此水下載具的動作。
美國在世界各地海域投放此種探測器,主要目的在蒐集軍事海洋水文資料,此包括水的鹽度、溫度、以及音速等。美國宣稱此無人水下探測器係屬非機密性質的海洋航行設備 (an unclassified ocean glider system)。
12月16日,美國五角大廈發佈聲明,表示已透過適當政府間管道要求中國大陸立即歸還以非法方式撈取並帶走的無人水下探測器,並呼籲中國大陸遵守相關國際法之義務。4天後,中國大陸歸還探測器。至於在例行記者會上被問及中方是否拆解並研究過這個無人水下探測器此敏感問題時,大陸外交部發言人華春瑩表示不了解有關細節,僅說明已順利將裝置移交美方。
此事件之發生正值中國大陸疑慮、擔憂美國即將上任之川普政府有可能調整「一中」外交政策,同時美國指控中國大陸在南海進行軍事化的摩擦緊張時刻,的確具高度敏感政治意涵。同時在12月15日,美國華府智庫「戰略暨國際研究中心」的「亞洲海事透明倡議」公布中國大陸在南海所佔七個人工島礁 (渚碧礁、永暑礁、美濟礁、華陽礁、東門礁、以及赤瓜礁) 佈署包括防空和反飛彈在內武器系統的衛星照片,此引起全球關注,西方媒體廣泛報導。
美國與中國大陸所發生無人水下探測器事件涉及雙方在南海的核心或重要國家利益,也攸關兩國世界最大經濟體未來關係之發展。有大陸評論家認為此事件是美方的「炒作」,想藉由南海議題維持對中國大陸軍事及外交的壓力。中共中央機關報《人民日報》海外版在12月19日刊文指出,此無人水下探測器只是美國對華軍事戰略的「冰山一角」。美國專家則認為此事件是北京傳給美國總統當選人川普的一個信號,要他知道,不能挑戰中國大陸核心利益而不受懲罰。美國參院軍事委員會主席馬愷(John McCain)參議員表示,中國大陸無權在國際水域撈取帶走美國的無人水下探測器;美國不能坐視此事之發生。同時,他也批評歐巴馬總統在與中國大陸打交代時顯現過於軟弱、欠缺領導力。
就國際海洋法言,此事件衍生幾個值得注意、探討的問題。首先,美國是否有權在屬於第三國之專屬經濟海域投放以蒐集軍事海洋水文資料為目的的無人水下探測器?第二,中國大陸是否有權採取撈取屬於美國的無人水下探測器的行動?第三,中國大陸是否負有歸還此探測器之國際法義務?第四,此探測器是否衍生主權豁免問題?換言之,中國大陸不但應歸還,是否也被禁止拆解、識別、查證探測器所蒐集的軍事海洋水文資料?第五,如果美國是在台灣所主張之200浬專屬經濟海域投放無人水下探測器,我國如何處置?我國的海洋法律有何規範?最後,此事件與南海仲裁案之最終判斷有何種關係?筆者就此六問題逐一探討如后。
一、美國是否有權在屬於第三國之專屬經濟海域投放以蒐集軍事海洋水文資料為目的的無人水下探測器?
美國與中國大陸無人水下探測器事件之發生地點是在中國大陸、菲律賓、以及台灣所主張有爭議的專屬經濟海域內。
菲律賓依據1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第47條 (群島基線)、第48條 (領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層寬度的測算)、第56條 (沿海國在專屬經濟海域內的權利、管轄權和義務)、以及第57條 (專屬經濟海域的寬度) 規定主張由其群島基線西邊向海延伸劃定200浬的海域,此乃菲律賓主張的專屬經濟海域。
同樣,中國大陸與台灣依據《公約》第7條 (直線基線) 或第14條 (確定基線的混合辦法)、第56條、以及第57條規定由基線向外劃定200浬的專屬經濟海域。因此,中國大陸、台灣、以及菲律賓在此海域出現重疊問題。此外,由於中國大陸與台灣分別主張「九段線」或U形線海域內之歷史性權利,以及主張擁有南海黃岩島 (民主礁)和南沙群島領土主權,因此,中國大陸、台灣、以及菲律賓存在島嶼主權、海域、以及海洋權利之爭議。
在專屬經濟海域內,中國大陸、台灣、以及菲律賓針對海洋科學研究行使管轄權,但應適當顧及其他國家在此海域之權利和義務。菲律賓與台灣對美國與中國大陸無人水下探測器事件沒有表態。此意味馬尼拉與台北默認美國的行動。中國大陸認為有權採取干涉執法動作,此將在回答第二個問題時說明。
儘管美國是在中國大陸、台灣、或菲律賓的專屬經濟海域內投下以蒐集軍事海洋水文資料為目的之無人水下探測器,但至今仍非《聯合國海洋法公約》締約國的美國認為,依據《公約》第58條 (其他國家在專屬經濟海域內的權利和義務) 之規定,美國在中國大陸、台灣、或菲律賓的專屬經濟海域內享有《公約》第87條 (公海自由) 所指的航行和飛越的自由,鋪設海底電纜和管道的自由,以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途,諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關並符合《公約》其他規定的各種用途。美國認為此包括投下以蒐集軍事海洋水文資料為目的之無人水下探測器。
美國對《公約》第58條所做之解釋與適用,的確認為有權在屬於第三國之專屬經濟海域投放以蒐集軍事海洋水文資料為目的的無人水下探測器。但美國在2016年12月16日所發布要求中國大陸立即歸還探測器之聲明並未提及是在何方的專屬經濟海域。
第二,中國大陸是否有權採取撈取屬於美國的無人水下探測器的行動?
依據中國大陸於1998年6月公布施行之《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》的第3條與第4條規定, 中國大陸對其專屬經濟海域和大陸架內的海洋科學研究行使管轄權。此法第11條規定任何國家在遵守國際法和中國大陸的法律、法規的前提下,在中國大陸的專屬經濟海域享有航行、飛越的自由,在專屬經濟海域和大陸架享有鋪設海底電纜和管道的自由,以及與上述自由有關的其他合法使用海洋的便利。但此不包括與軍事相關的活動。此乃為何近十幾年來中國大陸與美國頻頻發生專屬經濟海域內是否可行使與軍事情報偵蒐相關之航行或飛越自由的衝突事件。
美國與中國大陸在南海發生有關航行自由摩擦的最新一起事件是在今年10月21日。當時,美國海軍派遣「迪凱特」號導彈驅逐艦到西沙群島,在中國大陸聲稱擁有主權的中建島和永興島附近海域巡航,目的是要挑戰中國大陸在南海所謂的「過度聲索的海洋主張」 (excessive maritime claims)。此次行動是自2015年10月以來,美國軍艦第四次在南海執行所謂「航行自由計畫」 (Freedom of Navigation Program) 操作巡航任務。
包括中國大陸在內的一些沿海國是採取反對美國主張有權在沿海國專屬經濟海域內進行與軍事相關活動的立場。就中國大陸而言,美國在其專屬經濟海域內根據《公約》行使權利時,應適當顧及中國大陸的權利,並應遵守中國大陸按照《公約》的規定和其他國際法規則所制定的與《公約》第5部份有關專屬經濟海域不相牴觸的法律和規章。
誠如美國五角大廈於12月16日所發布之聲明所稱,美國在南海東北部離蘇比克灣約50浬海域投放無人水下探測器主要目的是在蒐集軍事海洋水文資料,因此,中國大陸認為享有管轄權。此外,北京宣稱,基於海域安全取走這個裝置並打撈查證,也是「完全合理合法」。
中國大陸與美國專屬經濟區內是否可進行軍事相關活動所存爭議,至今無解。鑒於新川普政府計畫增建美國海軍船艦,由目前的270艘增自350艘,川普反駁中國大陸在南海進行軍事化也未告知美國、以及川普要以實力完成「將美國放在第一位」、「讓美國再度強大」的競選承諾與言論觀之,未來中國大陸與美國在南海的博弈無法避免。
第三,中國大陸是否負有歸還此探測器之國際法義務?
倘若經拆解、查證「鮑迪奇號」所投下之無人水下探測器的確蒐集涉及中國大陸在南海之水下潛艦、水面軍艦行蹤、操作、或其他相關敏感軍事海洋水文資料的話,中國大陸基於國家機密與安全理由似乎有權予以扣留。此舉可能引發雙方有關主權豁免的爭論。但誠如大陸軍事專家尹卓所稱「基於中美關係大局」及考量南海的和平穩定,歸還無人水下探測器做法「符合國際慣例」。中國大陸歸還的原因也有可能是已取得該探測器所蒐集的相關資料,或認定未危害其安全利益,因此,不需要留置此水下航行設備。此法律問題已透過交涉處理完畢。
第四,此探測器是否衍生主權豁免問題?
美國五角大廈於12月16日所發布之聲明中主張「鮑迪奇號」所投下之無人水下探測器享有主權豁免。美國海軍戰爭學院的兩位教授同日撰文闡述支持美國之官方立場。James Kraska與 Raul "Pete" Pedrozo 教授指出,此無人水下探測器之地位正如同軍事船舶、政府府船舶、以及其他有人操縱之載具一樣,是在進行與軍事相關而非商業性質之活動,應享有主權豁免船舶之法律地位。這兩位教授廣義解釋與海洋相關國際條約有關船舶之定義與適用範圍,認為包括水下無人載具。他們也引用《公約》第29條 (軍艦的定義)、第32條 (軍艦和其他用於非商業目的的政府船舶的豁免權)、第95條(公海上軍艦的豁免權)、以及第96條(專用於政府非商業性服務的船舶的豁免權) 的規定支持美國無人水下探測器享有主權豁免的論述。
就此美國此一立場,筆者尚未見到中國官方的反駁聲明或法學者提出之不同論述。但由審議「南海仲裁案」之仲裁庭就中國大陸與菲律賓在南海有關軍事活動引發爭議之管轄權問題與仲裁庭最後所做出之判斷而論,似乎美國所投下之無人水下探測器可享有主權豁免,主要是因為此探測器屬政府海軍所有、且其所進行的活動與軍事相關。一位美國國防官員指出:「它是主權豁免的潛水器,顯著以英文標明勿從水中移走-它是屬於美國的財產。」此外,倘若接受無人水下探測器之地位正如同船舶一樣,再依據《公約》第92條 (船舶的地位)有關公海船旗國專屬管轄權的規定,似乎美國的主張比較站的住腳。
第五,如果美國是在台灣所主張之200浬專屬經濟海域投放無人水下探測器,我國如何處置? 我國的海洋法律有何規範?
我國於1998年元月21日公布之《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》第9條針對外國船舶在我國專屬經濟海域或大陸礁層從事海洋科學研究有明文規定,亦即「應經中華民國政府許可,並應接受其管制。中華民國政府於必要時得撤銷許可或暫停或停止其海洋科學研究活動。」但因為美國投放無人水下探測器主要目的不是進行海洋科學研究,而是與蒐集海洋水文資料相關的軍事活動,因此第9條規定不適用。
依據此法第16條規定:「中華民國之國防、警察或其他機關,對在專屬經濟海域或大陸礁層之人或物,認為有違反中華民國相關法令之虞時,得進行緊追、登臨、檢查;必要時,得強制驅離、或逮捕其人員,或扣留其船舶、航空器、設備、物品等,並提起司法程序」,我國海巡署或海軍認為有違反中華民國相關法令之虞時可以採取撈取、檢查、或扣留美國之執法動作。但誠如本文前面已指出,中華民國政府並未對美國與中國大陸無人水下探測器事件有所表態。事實上,我國政府對美國在南海所採取與軍事相關的活動一向是採取低調不回應的態度。此或許涉及台美間軍事合作協議,是否透過某種管道有所通報或處理,此筆者無法確認。
第六、此事件與南海仲裁案之最終判斷有何種關係?
美國與中國大陸無人水下探測器事件的發生與處理進一步確認北京對於南海仲裁案「不接受、不參與、不承認和不執行」的立場。審理南海仲裁案的法庭於2016年7月12日做出判斷,認為中國大陸對南海「九段線」內海域所主張的歷史性權利與《公約》規定相牴觸。此外,法庭認定黃岩島與南沙所有高潮地物都不是「全權島嶼」,而是岩礁,因此,無權主張劃設200浬專屬經濟海域與大陸礁層。但中國大陸在無人水下探測器事件所主張有管轄權的海域是依據與黃岩島或南沙群島之前六大島的島嶼地位和專屬經濟海域、以及「九段線」內之歷史性權利、主權權利、以及管轄權相關。菲律賓對中國大陸在仲裁庭宣告為是菲方專屬經濟海域內針對美國無人水下探測器所採取之管轄權執法動作沒有提出任何異議,此同樣有強化中國大陸不接受、不執行南海仲裁結果此立場的作用。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)