區域經濟整合的經濟目的主要在去除經貿障礙,無論是具體的關稅障礙,或是跟法規比較相關的非關稅障礙,只要這些障礙能夠有效的被消弭或降低,在經濟學理論上即符合可以擴大消費者剩餘與生產者剩餘的要件。擴大消費者與生產者剩餘,亦即極大化該區域的經濟福利;經濟福利極大化則意味區域的整體資源可以獲得最適化的配置。然而區域經濟整合當不僅止於經濟目的,其政治上的戰略意涵往往才是整合程序的最大驅動力。因為整合的經濟福利效果可以由利益關係國家共享或競得,但對非參與國則會產生一定的排擠衝擊,迫使非參與國不得不祭出足以形成反制力量的因應措施。
亞太地區近期最受到矚目的區域經濟整合有二:一是「跨太平洋夥伴協定」(TPP)、一是「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)。亞太地區最高階的跨政府組織-「亞太經合會」(APEC)將TPP與RCEP定調為達成「亞太自由貿易區」(FTAAP)的兩大路徑,刻意讓TPP與RCEP在實際對峙之餘,營造些許合作氛圍的願景。
TPP的前身是由汶萊、智利、紐西蘭與新加坡等4個亞太國家於2005年簽署的「跨太平洋戰略經濟夥伴協定」(TPSEP)擴大而成,美國在2008年介入後,以TPP在TPSEP的基礎上引進新成員重新談判。陸續加入TPP談判的國家包括:澳洲、秘魯、越南、馬來西亞、墨西哥、加拿大,與直到2013年才決定加入的日本,至此TPP總共涵蓋12個談判成員國。其實在2010年當日本主辦APEC會議期間,美國就曾積極邀請日本加入TPP談判,然而日本國內特別是農業部門出現強烈的反對聲音,因此日本並未在獲邀的第一時間同意加入TPP談判。
2012年日本首相安倍晉三重掌執政權,推出「安倍經濟學」,其主軸包括「安倍三箭」-寬鬆的貨幣政策、擴張的財政政策與成長策略,而安倍首相強調第三支箭的成長策略應與TPP結合,目的為引進國外競爭,讓日本經濟進行深化結構調整與改革。最後,日本終於在2013年挾安倍在國內的高人氣,加入TPP談判。值得注意的是,當日本在2013年加入TPP時,其農業部門的平均關稅高達16.6%,而我國彼時的農業平均關稅是16.4%。1
美國經營TPP談判的戰略其實可以由其不但主導談判議題,甚至決定參與成員瞧出端倪。日本的農業保護程度與台灣相當,但是美國主動積極的邀請日本加入TPP談判;而我國屢次表態有意加入,過去卻始終得不到美國正面表態支持。此外2008年加入TPP談判的越南,其市場自由化程度更低,但卻也在美國主導下成功進入TPP第一輪成員之中。2
TPP號稱是美國所制訂的21世紀貿易規則,而美國的用意當然是要以此來規範長年以來的「泛太平洋貿易不均」(Pan-Pacific Imbalances, PPI)問題,亦即TPP是美國用來解決PPI的。2008年之前,美國參與的國際經貿研討會都會頻繁的論及PPI議題,而美國立場一向認為亞太地區沒有一套公正透明的貿易規範;導致美國在與東亞國家進行貿易時,成為相對受害的一方。例如美國指控其東亞貿易夥伴操弄匯率,以惡性競貶貨幣的方式來提振出口競爭力;或是壓榨勞工,以血汗工廠經營方式來降低製造與出口成本;甚或侵犯美國產品的智慧財產權等等。結果雖然不見得是造成美國承受巨幅的貿易赤字的主因,但是美國追求公平自由的立國精神基本上也反應在對外貿易的態度上,因此美國主導TPP基本上是為制訂亞太地區的貿易規範。
東亞諸國其實大多是PPI的貢獻者,是以美國的最高策略應該是讓所有對PPI有貢獻的東亞國家最後都能遵循TPP制訂的規範。日本主辦2010年APEC時,美國積極邀請日本加入,其實是符合美國策略主軸的。一則美國推動TPP必須在亞洲找到一個呼應的強大盟友;再則日本也是PPI的顯著貢獻者,也需要受到TPP的規範。2010日本APEC年,南韓也受到美國的邀請加入TPP談判,然而時值2007年簽署的美韓自由貿易協定受到各自的國會否決,重起談判至2010年12月才重新簽署,是以南韓未接受美方邀請加入TPP談判。然而日本在2013年加入TPP談判後,南韓開始注意到TPP可能衍生供應鏈位移的衝擊,而計畫加入TPP未來生效後的第二輪談判。
中國大陸是對美國相當在意的PPI貢獻最大的國家,其「貢獻幅度」甚至超越歐亞其他國家的加總,3被認為是造成美國經常帳赤字的最主要因素。2015年10月6日,美國總統歐巴馬在首都華盛頓面對農業團體,針對TPP協議的意義強調:「世界經濟規則要由我們(美國)制定,而不是中國那樣的國家」。2016年2月TPP正式文件簽署後,歐巴馬表示:「如果TPP不能得到批准,規則將會由中國這樣的國家來書寫」。2016年5月2日,歐巴馬投書「華盛頓郵報」,說明TPP對美國的重要性,強調當前美國一些最重大的海外經濟機會就在亞太地區,增加與亞太地區的貿易可讓美國企業和勞工受惠,也可讓美國比中國大陸這個在選戰中一直被提起的經濟對手更具優勢。2016年8月23日,美國白宮發言人表示,總統歐巴馬擔心,如果美國不透過TPP與其他國家從事貿易,只是為中國大陸留下一個可以填補的空間。
無論是從中美兩國之間貿易不平衡的金額規模來看,或是根據美國歐巴馬總統幾次針對TPP及其對中國大陸的意涵之發言內容,美國援引TPP來制訂亞太貿易規範,最重要的目的便是要規範中國大陸。中國大陸是世界最大的出口國,一般而言是處於供給方;而美國是世界最大的進口國,相對上屬於需求方。原則上供給與需求充分尊重市場機制,雙方之間的亞太區域供應鏈便能順利運轉。
身為供給方的中國大陸扮演世界工廠的角色已經將近20年,全球金融危機前,中國大陸因為成長終究帶動工資上揚,迫使其供應鏈的上游夥伴不得不尋找替代的下游。危機發生後,中國大陸面臨產能過剩壓力,經濟成長力道出現強弩之末現象,更使得外國投資人紛紛轉進到替代的新興市場。以上具備承接中國大陸世界工廠角色以及近來受到外資轉向青睞的國家以越南為主。美國主導TPP之後,即邀請自由化程度不高的越南加入談判,刻意建構上中下游完整的TPP價值供應鏈。由於TPP具有高標準的原產地規定,因此一旦TPP開始生效運作,TPP供應鏈極有可能取代或對原有的東亞供應鏈產生衝擊,中國大陸將會首當其衝。因此中美兩國雖一為供給大國、一為需求大國,但TPP將讓中國大陸失去市場主導優勢,因為TPP某種程度上扶植潛在的供給方競爭者來擠壓中國的影響力。
因應TPP的壓力,中國大陸的因應方式是另闢多邊自貿協定即RCEP,以鞏固現有的東亞供應鏈;此外並且設法轉移國際焦點,如在APEC場合提出更全面性,涵蓋更多成員的FTAAP來模糊TPP的主導優勢。2013年5月16個RCEP談判國家包括中國大陸、東協10國、日本、南韓、紐西蘭、澳洲與印度在汶萊展開第一回合談判。由於中、日、韓、紐、澳、印度都已經各自與東協洽簽「東協加一」自由貿易協定(FTA),4因此RCEP可視為既有五組東協加一FTA的整合。既然五組東協加一FTA都已經完成談判,以此為基礎的RCEP談判理應不難達成共識。然而事實上RCEP在過去的談判過程中,成員的立場差異性極高,以致於無法在原先預定的2015年年底完成,5除了因為參與談判的RCEP成員經濟發展程度差異很大之外,援以作為基礎的既有FTA必然品質不高,所以事實上無法充分發揮追求高品質談判成果的基礎效應。
RCEP談判過程揭露成員之間一來缺乏像美國那樣的主導力量,二來成員間追求高標準自由化的動機有限,充其量是打著高標準旗幟只為反制TPP。2016年11月的美國總統大選由川普當選,而退出TPP屬川普的主要政見。美國如果退出TPP,則RCEP盡快完成談判的壓力大幅降低。且如果TPP因為川普而將目標由堅持高標準轉向為增加美國人就業機會,則RCEP也沒有追求高標準的反制動機。
情境一是川普政策出現轉彎,而TPP成員國國會皆於2018年2月前的兩年期限前通過同意TPP,則TPP依規定於2018年4月生效。或者TPP未能在2018年2月前獲得通過,但最後得到6個以上成員通過,並達到85%的加總GDP權重要求,最後TPP終究生效。情境二是川普堅持退出TPP,則包括日本在內的11名成員國認為缺少美國的TPP不具意義,選擇終結TPP。至於RCEP則可以好整以暇,根據TPP的不同情境發展,慢慢調整其進度與內容。川普應該瞭解如果退出TPP,則美國建構TPP價值供應鏈戰略全盤破局;中國大陸則可望藉由RCEP鞏固其東亞供應鏈,PPI問題將會延續,所以情境一發生的機率應有50%。
我國雖然也是PPI貢獻國,但並未被美國納入第一階段的TPP談判成員中。如今美國對TPP的態度出現改變,即便最後結果是情境一,TPP依舊生效,但我國加入TPP第二輪的時間肯定往後延。萬一出現情境二,將來TPP被終結,而RCEP成為FTAAP的唯一路徑,則我國被邊緣化風險大幅升高。因此,我國盡早積極盤算加入RCEP誠屬萬分重要。
然而參加RCEP談判必須擁有兩種身份:一是「東協自貿夥伴」(AFPs)、一是「外部經濟夥伴」(EEPs)。我國並不具AFPs身份,因此可行方式是在RCEP談判完成後,申請並獲得16個成員國認可的EEPs資格。由於EEPs目前並無清楚定義,我國應考慮以台紐或台星經濟合作協定,或者是完成「兩岸經濟合作架構協議」(ECFA)的後續談判,再以ECFA去申請EEPs。總之,在中、美兩強各自算計的區域經濟整合戰略夾擊下,我國應有更加彈性的策略思維來維護國家利益。
1. |
參考2013 WTO Tariff Profiles。 |
2. |
參考2008 WTO Tariff Profiles,當時越南平均關稅為16.8%,農業平均關稅為24.2%;同時我國平均關稅為6.3%,農業平均關稅為17.5%。 |
3. |
2015年美國對中國大陸貿易逆差達2,038億美元,對日、韓、台、歐盟與非洲貿易逆差加總為1,580億美元。 |
4. |
東協加中國FTA貨品貿易協定於2005年生效,服務業貿易協定於2007年生效。東協加日本FTA貨品協定於2008年生效,未談及服務業貿易協定。東協加南韓FTA服貿協定於2009年生效,貨貿於2010年生效。東協加紐澳FTA含服貿與貨貿於2010年生效。東協加印度FTA貨貿於2010年生效,服貿於2015年生效。 |
5. |
根據2012年8月30日公佈之「RCEP談判指導原則與目標」。 |
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)