2016年7月底召開的「臺日海洋事務合作對話」延至10月底於東京召開。此為臺、日在「漁業協議」下設之「漁業委員會」外,另一海域問題協商機制。我國外交部指出,臺、日此對話主要針對漁業合作、環境保護、海上急難救助及海洋科學研究等四大項目,似乎異於旨在處理臺、日重疊海域之作業規範的「漁業委員會」。因此,在會議規劃中亦與漁業會談作法不同,排除我國漁會代表的參與。
然而,「海洋事務合作對話」起因於臺、日在沖之鳥礁周邊海域漁業作業之爭端,亦即我國不承認日本藉不具備《聯合國海洋公約》第121條第3款條件的沖之鳥礁,主張200海浬專屬經濟區,認為我國漁民在該海域應享有公約第87條所賦予之公海捕魚自由。因此,決不能避談此爭議。惟日本政府不願將「海洋事務合作對話」定位在溝通沖之鳥礁是否得以主張專屬經濟區之臺、日迥異的《聯合國海洋公約》見解,日方堅持沖之鳥礁的島嶼地位,僅願在臺灣承認日本之主張的前提下,就雙方的海洋合作進行對話。
在雙方對問題的認知差異過大情況下,對話不僅徒具形式,甚至可能招致不歡而散的結果,影響未來的對話氣氛,延期乃是不得不然的選項。此外,在我國的太平島在南海仲裁案中,無端遭認定為無法主張專屬經濟區的「岩礁」,亦使臺北在對話中,難以與東京在沖之鳥礁問題上妥協。
是項會議雖在2016年10月底召開首次會談,臺、日針對漁業合作、海上搜救合作及海洋科技合作等議題進行討論,並同意設置海洋科學調查及漁業合作工作小組會議,達成未來每年召開「臺日海洋事務合作對話會議」全體會議等共識,但雙方在沖之鳥礁周邊公海捕魚爭端上,仍缺乏共識,未來須透過耐心的對話,尋求爭端解決及合作方式。
從南海及沖之鳥礁海域爭端中窺見蔡英文總統在外交上,採取「近美、聯日、遠陸」,但在攸關我國漁民生計的海域爭端中,卻接連遭美、日打臉,此反映國際政治的現實及在海洋利益的確保中,非簡單化爭端,與美、日靠攏即能亞太地區的海域競逐中,獲有一席之地。
面對美國力挺的南海仲裁結果及日本在沖之鳥礁海域的強力主張,蔡政府似乎進退維谷,而漁民亦暫時只能望著一南一東,各距離臺灣1600公里的兩大漁場興嘆,因漁民難以賭上生計,與日本、菲律賓或越南在海上拼搏,只能祈求上蒼疼惜討海人,在國際強權博弈的夾縫中,駛往更遠的公海漁捕,尋求家人溫飽。
面對南海仲裁及沖之鳥礁海域爭端接連受挫,蔡政府應檢討揚棄於美、日、陸三方中力求平衡的「避險」,一邊倒向美、日的「結盟」是否得宜。其實,兩岸關係交惡後,我國在美、日極大化其亞太海洋利益的擠壓下,籌碼盡失,缺乏節制美、日漠視我方海域主張的政策工具,亦使「臺日海洋事務合作對話」,日本以逸代勞,坐等蔡政府在外交上低頭。
在國際政治中,徒法不足以自行,宣誓遵守《聯合國憲章》及《聯合國海洋公約》無法換得美、日對我國海洋權益的應有尊重。以海巡協同海軍,展現捍衛國際法賦於我國之海洋權益的決心,始能在肉弱強食的國際社會中,爭得談判的籌碼,與日本等周邊國家在海洋爭端對話中,有理有節為我國漁民權益發聲。
臺、日除沖之鳥礁海域爭端外,近期更因日本核災區食品輸臺解禁問題,再現蔡英文政府對日外交的窘境。日本311地震後,引發海嘯,連鎖造成福島第一核電廠災變,進而使福島及周邊地區遭受輻射污染,影響日本食品出口。我國在內的世界各國對日本食品實施進口管制措施,核災至今雖已逾5年,但日本災區食品出口及東北觀光仍未見回復常態,為日本東北震災重建產生負面影響,亦不利將「安倍經濟學」的政策效果深化到日本農業縣,以收雨露均霑之效,為安倍首相在2018年的自民黨總裁延任創造條件。
安倍首相將各國對日本核災區食品管制鬆綁列為施政重點,透過外交尋求突破。誠然,核災後,安倍內閣積極善後,日本東北災區輻射污染問題初步得到控制,但食安問題攸關國民健康,歐盟、美國、中國大陸、韓國等無不慎重以對。福島核災後,我國初期採取禁止福島及其周邊茨城、櫪木、群馬、千葉受災5縣食品進口,但在2015年3月,食藥署查獲283件日本輸臺食品偽造產地標示,造成核災食品管制漏洞,故強化管制措施,要求日本所有輸臺食品需檢附官方產地證明或輻射檢驗報告。
此舉,令積極尋求日本核災區食品重返國際市場的安倍內閣跳腳,認為我國的嚴格管制措拖,缺乏科學依據,徒增非關稅貿易障礙,有違世界貿易組織規範。然而,馬前總統在任內時指出,實施強化措施不意味日本食品是危險的,此非科學問題,而為法律問題。其實,中國大陸及韓國對日本食品亦實施類似的食安管制措施,我國並非特例獨行,而日本對中、韓之食品出口,在行政規制上亦配合。因此,沒有理由將我國的日本食品管制視為貿易障礙,百般施壓我國放寬管制,或試圖以我國的管制鬆綁為先例,突破中、韓等國家或地區對日本核災區食品的防線。
關於日本輸臺食品管制措施的檢討,應以國人健康之確保為唯一考量,而非將之操作為與日本交好之外交籌碼。行政院發言人徐國勇認為,中、韓採取類似管制措施導因於東海之島爭,意指渠等國家視日本核災區食品問題為籌碼。此解讀恐未正確理解食安與島爭為兩碼事,任何國家不應將食品安全政治化。
10月底,食藥署長姜郁美在立院答詢時,表示未聽聞日本福島等五縣核災區食品輸臺解禁,但11月的事態發展證明姜署長恐狀況外,蔡英文政府似乎心意已決,解禁福島縣之外的核災區食品輸臺。媒體披露,臺、日將於近期簽署《臺日食品安全及進出口合作備忘錄》,並以二階段方式檢討日本核災區食品的管制解除。近年來,國人食安意識升高,對日本核災區食品輸臺管制鬆綁所可能形成的食安漏洞感到不安。誠然,食藥署承諾將加強查驗,但在邊境管制人力嚴重短缺的情況下,能否落實日本輸臺食品查驗不無疑問。
此外,在我國管制福島等五縣核災區食品的情況下,日本對臺灣的農產出口仍穩步成長。2014年及2015年日本輸臺農產品年增率分別達19.2%及15.3%,同期,臺灣輸日的農產品卻呈現停滯,2015年更負成長6.7%。在管制日本核災區食品輸臺期間,國人幾乎感受不到日本輸臺食品的減少,核災區外的42都道府縣的農產及食品在各大百貨超市賣場,依舊熱銷,日本各地農產、食品在臺灣的展售會皆能吸引消費人潮。此乃因核災區食品的管制措施,相對地確保日本輸臺食品的安全性,有效維繫消費者信心。
據農委會統計,「福島核災」後,日本對臺農產貿易出超持續擴大,2015年達2億1千萬美元,足證對核災區食品的管制措施未形成日本農產、食品在臺市場地位的不利條件,反倒是我國輸日農產品在日本的「非關稅貿易障礙」及高進口稅率(例如鳳梨的關稅為17%)下,遲遲未能有效打開市場。近年來,中國大陸已取代日本成為臺灣農產最大的出口市場,惟相對於我國對日本農產貿易逆差,我國對陸農產出口卻享有出超。
在日本施壓我國解禁核災區食品輸臺,並揚言向世貿組織(WTO)提告臺灣對日的核災區食品管制下,民進黨重現「髮夾彎」,一改在野時期在食安問題上的高標準,擬向日本低頭,讓日本核災區食品登堂入室。雖說食安不應成為臺、日諸多問題談判的籌碼,但不知蔡英文政府能否藉此換得我國輸日農產、食品更好之貿易條件,擴大我國的農產品輸日,以擺正現存的逆差問題?此外,我國漁民在沖之鳥礁周邊公海的捕魚權益是否得到日本的充分尊重,不必在日本海上保安廳的取締陰影下,與大海拼搏?
臺灣為對日本最為友善的鄰邦,相對於中、韓,國人對日本的親近感在東亞絕無僅有。臺灣雖經歷日本殖民,但戰後,在緊密的經貿關係下,雙方人民建立深厚的情誼。然而,在兩岸的外交戰中,日本卻常囿於日中關係之思考,吝於對臺北給予必要之奧援,不僅對臺灣的國際參與口惠而不實至,日本駐臺機構名稱更自斷交後,始終沿用「公益財團法人交流協會臺北事務所」,無法如韓國般,正名為「駐臺北日本代表部」(Japan Mission in Taipei),實現尊嚴、平等、互惠之雙邊關係。
日本切莫因臺灣的對日友好,軟土深掘,視臺灣人對日親近感為理所當然。安倍內閣與其在外交上再三施壓臺灣解禁日本核災區食品,不如亡羊補牢,查明偽標真相,採取有效措施,強化邊境輻射管制,預防類似事件再發,藉此重拾臺灣消費者對日本核災區食品安全之信任,為臺灣鬆綁管制去除障礙。此事為日本而言,應不難。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)